Please note that the following document, although believed to be correct at the time of issue, may not represent the current position of the CRA.
Prenez note que ce document, bien qu'exact au moment émis, peut ne pas représenter la position actuelle de l'ARC.

Please note that the following document, although believed to be correct at the time of issue, may not represent the current position of the Department.

Prenez note que ce document, bien qu'exact au moment émis, peut ne pas représenter la position actuelle du ministère.

Le 29 septembre 1997

XXXXXXXXXX 972570

Mademoiselle,

La présente fait suite à votre demande de renseignements concernant le caractère juridique des bulletins d'interprétation, demande que le bureau des services fiscaux de Montréal nous a acheminée.

Vous trouverez, ci-joint, copies (version française et anglaise) d'un exposé donné durant une conférence d'experts-fiscalistes qui, je crois, pourrait répondre à toutes vos questions. Je me suis permis d'ajouter la version française et anglaise de l'Index aux bulletins d'interprétation afin que vous puissiez apprécier la variété des sujets techniques que cette publication comporte. Je me permets, de plus, de signaler que même si le Ministère demande un frais d'abonnement à son service de publications techniques, tous les bulletins d'interprétation, circulaires d'information et autres publications à caractère technique sont disponibles, sans frais, à tous nos bureaux des services fiscaux.

Comme je vous l'ai mentionné lors de récente conversation téléphonique, si vous jugez que les renseignements que je vous transmets ne sont pas adéquats ou que vous désirez un complément d'information, vous pouvez me rejoindre au 1-613-957-9228 ou en m'écrivant à l'adresse qui apparaît au bas de cette lettre.

Veuillez agréer, Mademoiselle, l'expression de mes sentiments les meilleurs.

Ronald Lefebvre
Agent des décisions

Pièces jointes

LES BULLETINS D'INTERPRÉTATION

HISTORIQUE

Dans les années qui ont précédé le dépôt du rapport Carter (1967) et du Livre blanc sur des propositions de réforme fiscale (1969), le Ministère ne fournissait qu'une aide très limitée au public en ce qui avait trait à l'interprétation de la Loi (Loi de l'impôt sur le revenu). Le tout prenait la forme d'une collection de 47 documents imprimés qui étaient connus sous le vocable "Bulletin d'information". Ces documents avaient comme sujets l'interprétation de la Loi et les exigences administratives.

Par contre, à l'interne, il existait un Guide des cotisations, en deux volumes, qui donnait à la fois des lignes directrices concernant l'interprétation de la Loi et les pratiques administratives à adopter. L'accès à ce Guide était, toutefois, limité au personnel du Ministère, et un système de contrôle était en place pour s'assurer que des copies du Guide ne quittaient jamais les locaux du Ministère. Le Guide des Cotisations était divisé selon un ordre numérique qui suivait les articles de la Loi de l'impôt sur le revenu. Il était inséré dans un relieur à feuilles mobiles et était régulièrement mis à jour pour y inclure les modifications à la Loi et à son interprétation, et les changements de pratiques administratives.

L'augmentation de la conscientisation aux questions fiscales qui suivit le dépôt du rapport Carter et du Livre blanc a favorisé des démarches soutenues de la part de cadres supérieurs et de praticiens dans le domaine de la fiscalité pour une publication plus étendue concernant l'interprétation de la Loi qu'en faisait le Ministère. L'existence du Guide des cotisations était déjà bien connue des experts fiscalistes, et ils ont suggéré que le Guide soit rendu public. Le Ministère était peu disposé à le rendre public puisque, en plus de contenir l'interprétation de la Loi, il comprenait des lignes directrices internes destinées à aider le personnel du Ministère dans le traitement des déclarations de revenus et à accélérer les vérifications. Dans certains cas, ces lignes directrices spécifiaient certaines limites discrétionnaires et certains critères de référence que les vérificateurs et autre personnel du Ministère devaient utiliser pour déterminer l'étendue de l'examen des déclarations. La publication de ces lignes directrices aurait laissé le Ministère exposé à de l'abus par le biais de mécanismes d'évitement fiscal.

Comme autre possibilité à la publication complète du Guide, le Ministère a entrepris la publication des portions du Guide qui contenaient des positions administratives ou interprétatives et qui pouvaient atteindre un groupe suffisamment large de contribuables, publication qui serait d'un intérêt assez général et qui aiderait les contribuables à observer le principe d'auto-cotisation. Deux nouvelles séries de publications ont donc vu le jour : les bulletins d'interprétation et les circulaires d'information. Ces publications voulaient couvrir, respectivement, les positions interprétatives et administratives que contenait le Guide des cotisations et les bulletins d'information (voir la Circulaire d'information 70-1 du 25 août 1970 ci-jointe). Au fur et à mesure que ces publications étaient émises au grand public, les sections du Guide qu'elles couvraient étaient annulées. Le premier bulletin d'interprétation a paru en 1970, et la dernière publication du Guide l'a été en 1983 lorsqu'il a été annulé.

DE NOS JOURS

Les principales sources de sujets pour les bulletins et leur révision sont les modifications apportées à la Loi de l'impôt sur le revenu, la jurisprudence et les changements apportés à l'interprétation de la Loi, comme en fait foi les décisions, les opinions techniques et les avis juridiques. Des suggestions de modification nous parviennent aussi des bureaux de services fiscaux, de la Direction de la vérification, de la Direction du traitement des déclarations et des paiements des entreprises ou de celle des particuliers, de même que de certains organismes comme l'Institut des cadres fiscalistes ou l'Association canadienne d'études fiscales.

Le Ministère a émis 528 bulletins d'interprétation depuis 1970, dont 416 sont toujours valides. Les 112 autres ont été annulés soit à cause de révisions majeures de la Loi, de consolidation de deux bulletins traitant de sujets semblables en un ou de notre effort constant pour éliminer des publications qui ne sont plus pertinentes. Ces dernières années, ce processus d'élimination est effectué par l'émission d'une publication spéciale reliée aux bulletins et connue sous le nom de Directive IT. Cette publication a pour objet d'informer les lecteurs sur des questions non techniques concernant les bulletins. Un Index détaillé fait aussi partie de cette publication, et on y trouve, à la première page, une invitation aux lecteurs à nous faire parvenir leurs suggestions.

Les bulletins d'interprétation demande de fréquentes mises à jour pour prendre en considération les modifications à la Loi, à la jurisprudence et les changements quant à l'interprétation. Ceci est accompli soit par une révision complète d'un bulletin ou par la publication d'un communiqué spécial qui révise des parties d'un bulletin. Plus de 80 % des bulletins existants ont déjà fait l'objet d'une ou de plusieurs mises à jour.

La Section des publications techniques et de la liaison avec les bureaux locaux de la Direction générale des décisions et de l'interprétation de l'impôt est principalement responsable de la préparation et de la publication, de façon opportune, de la plupart des bulletins d'interprétation que le Ministère émet. D'autres sections de la Direction générale des décisions et de l'interprétation de l'impôt peuvent aussi préparer certains bulletins. La responsabilité de la Section concernant le processus à l'égard des bulletins est complète, débutant par l'amorce des projets, se poursuivant par un processus de recherche approfondie, par la rédaction et l'obtention des approbations nécessaires, et se terminant par la revue du projet et l'approbation de l'ébauche finale d'imprimerie.

Les circulaires d'information sont, par contre, préparées par différents secteurs d'activités du Ministère, en particulier par la Direction générale des cotisations et recouvrements et la Direction générale de la validation, de l'exécution et des recherches sur l'observation. Il y a quelques circulaires d'information qui sont aussi préparées par la Section des publications techniques et liaison avec les bureaux locaux (2 circulaires sur l'impôt des non-résidents), par la Division des régimes enregistrés (régimes de revenu différé) et par la Division des organismes de charité (organismes de charité).

CONCLUSION

Le processus de préparation des bulletins d'interprétation du Ministère a été développé sur plusieurs années pour assurer que tous les bulletins publiés reflètent avec précision l'interprétation technique correcte de la Loi tout en tenant compte des problèmes pratiques d'administration fiscale et des réalités du monde des affaires.

Les fiscalistes et les administrateurs fiscaux, les contribuables intéressés, le personnel de la vérification et d'autres secteurs d'activités du Ministère de même que le personnel d'autres ministères dont le ministère de la Justice et le ministère des Finances se fient sur les bulletins que le Ministère publie. On en fait grandement mention dans la plupart des guides que d'autres secteurs du Ministère préparent afin de compléter les renseignements sur certains sujets. Bien qu'ils n'ont pas force de loi, les tribunaux consultent les bulletins et y renvoient à l'occasion dans leurs décisions. En 1989, le Comité consultatif sur les publications techniques, un comité composé de fiscalistes importants, était unanime à faire l'éloge de la précision technique et de la clarté de langage des bulletins.

Frais d'abonnement

Depuis le 1er mars 1993, Le Ministère demande un frais d'abonnement à son service de publications techniques. La demande d'un frais d'abonnement s'inscrit dans la politique gouvernementale de promotion de l'équité en transférant les coûts d'un service particulier à ceux qui bénificient directement du service au lieu de faire payer ce service par le public en général. Avant l'implantation de ce frais, un sondage avait été effectué en 1992. Un règlement permettant au Ministère de demander un frais d'abonnement est en vigueur.

INTERPRETATION BULLETINS

BACKGROUND

In the years prior to the 1967 Carter Report and the White Paper of 1969 on Proposals for Tax Reform, the Department provided only very limited guidance to the public concerning its interpretation of the law. This was in the form of some 47 published releases, known as Information Bulletins, relating to interpretation of the law and administrative requirements.

There was, on the other hand, a comprehensive internal two volume Assessing Guide which provided both interpretative and administrative guidelines. Access to this Guide was, however, limited to Departmental staff and there was a control system in place to ensure that copies did not leave the Department. The Assessing Guide was organized with a numbering system based on the sections of the Income Tax Act. It was in loose-leaf format and was regularly updated for changes in law, interpretation or administrative practices.

The increased awareness of taxation issues that resulted from the Carter Report and the White Paper promoted strong representations from tax executives and practitioners for a more extensive publication of Departmental interpretations of the law. The existence of the Assessing Guide was well known to tax specialists, and they suggested that it be made public. The Department was reluctant to publish the Guide because, in addition to interpretations, it contained internal guidelines intended to assist staff in processing returns and expediting audits. In some cases, these guidelines specified certain discretionary limits and benchmarks to be used by auditors and other staff in determining the scope of their examinations of returns. The publication of such guidelines would have left the Department open to abuse through tax avoidance schemes.

As an alternative to publication of the complete Guide, the Department undertook to publish those portions which contained interpretations and administrative positions that affected a sufficiently broad group of taxpayers so as to be of general interest and which would assist taxpayers in complying with the law under our self assessment system. Two new series of publications were introduced for this purpose – Interpretation Bulletins and Information Circulars – to cover the interpretative and the administrative positions, respectively, in the Assessing Guide and Information Bulletins. (See Information Circular 70-1 dated August 25, 1970, attached). As these were published, the particular sections of the Guide were cancelled. The first Interpretation Bulletin was issued in 1970 and the last publication of the Guide was in 1983 when it was cancelled.

TODAY

The primary sources of subject matter for bulletins and revisions are amendments to the Act, jurisprudence and changes in interpretation as reflected by rulings, technical opinions and legal advice. Suggestions are also received from the field offices, the Audit Directorate, the Business or Individuals Returns and Payments Processing Directorates and from organizations such as the Tax Executives Institute or the Canadian Tax Foundation.

The Department has issued 528 Interpretation Bulletins since 1970 of which 416 remain in force. The other 112 bulletins have been cancelled because of major revisions to the law, the consolidation of two bulletins on similar issues into one and, generally, as part of a continuous effort to prune irrelevant releases. In recent years, this has been done by a special publication to the bulletins, known as the IT DIRECTIVE, to inform readers of non-technical issues affecting the bulletins. A comprehensive Index also forms part of the publication. The cover sheet of the INDEX invites suggestions from readers in general. (See copy included.)

Interpretation Bulletins require frequent updating to reflect amendments to the Act, jurisprudence and changes in interpretations. This is done either by complete revisions to a bulletin or the issuance of a Special Release revising parts of a bulletin. Over 80% of the existing bulletins have been the subject of one or more updates.

The Technical Publications & Field Liaison Section of the Income Tax Rulings & Interpretations Directorate is primarily responsibie for the preparation and publication, on a timely basis, of most of the interpretation bulletins issued by the Department. Other sections of the Income Tax Rulings & Interpretation Directorate may also prepare some bulletins. The Section's responsibility for the bulletin process is complete, commencing with the initiation of projects through an extensive process of researching, drafting and obtaining necessary approvals and ending with the review and approval of final printer's drafts.

Information Circulars are, however, prepared by various functions in the Department, in particular by the Assessment and Collections Branch and by the Verification, Enforcement and Compliance Research Branch. There are also some Information Circulars that are prepared be the Technical Publications and Field Liaison Section (2 circulars on non-resident tax), by the Registered Plans Division (on deferred income plans) and by the Charities Division (on charities).

CONCLUSION

The Department's system of preparation of interpretation bulletins has been developed over a period of several years to ensure that all bulletins published will accurately reflect the proper technical interpretation of the law while taking into consideration the practical problems of tax administration and the realities of business practices.

The Department's bulletins are relied upon by tax practitioners and executives, interested taxpayers, audit and other internal staff as well as other departments including the Department of Justice and the Department of Finance. They are referred to extensively in the many guides prepared by other functions to supplement the discussion on various topics. While they are not law, they have been drawn upon and referred to by the Courts. In 1989, the External Advisory Committee on Technical Publications, a committee of prominent practitioners, was unanimous in praising the technical accuracy and clarity of these bulletins.

Subscription Fees

Since March 1, 1993, Revenue Canada is charging a subscription fee for its technical publications service. The charging of a user fee is in accordance with Government policy to promote fairness by shifting the cost of a particular service from the general public to those who benefit from the service. Prior to implementing this fee, a survey was conducted in early 1992. A regulation to authorize the Department to charge the fee is in force.