Docket: T-1535-15
Citation:
2017 FC 827
Ottawa, Ontario, September 13, 2017
PRESENT: The
Honourable Mr. Justice O'Reilly
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BETWEEN:
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THE INFORMATION
COMMISSIONER
OF CANADA
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Applicant
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and
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THE PRIME
MINISTER OF CANADA
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Respondent
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PUBLIC JUDGMENT AND REASONS
(Confidential Judgment and Reasons issued September 13, 2017)
I.
Overview
[1]
The Information Commissioner of Canada
challenges the denial of a reporter’s 2013 request for copies of certain records
held by the Privy Council Office relating to Senators Mike Duffy, Mac Harb, Patrick
Brazeau and Pamela Wallin. PCO located 28 pages of material, but withheld 27 of
them. The records in issue all relate to requests for ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
in response ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||.
The reporter complained to the Information Commissioner about the denial of
access, and the Commissioner began an investigation.
[2]
In 2015, PCO denied the requester access to the
documents, claiming exemptions for personal information, Ministerial advice,
and solicitor-client privilege (under ss 19(1), 21(1)(a), and 23 respectively of
the Access to Information Act, RSC 1985, c A-1 [ATIA]; see Annex A for
statutory provisions and other enactments cited). However, PCO did allow the
release of some innocuous information, such as letterhead, signatures, dates,
and names. The Commissioner informed the reporter of the results of her
investigation, and the reporter consented to the Commissioner’s commencing this
application for judicial review of the PCO’s decision, which had been taken in
the name of the respondent, the Prime Minister of Canada.
[3]
The questions before me are whether the
exemptions on which PCO relied were correctly invoked, and whether any residual
discretion available to PCO was reasonably exercised. I will look at the various
exemptions individually. The issues are:
1. Is any information exempt on the ground that it amounts to personal
information under s 19(1) of the ATIA? If so, should it be disclosed anyway
because it is already in the public domain (s 19(2)(b)) or because the
public interest outweighs the privacy interests involved (s 19(2)(c))?
2. Is any information exempt on the ground that it contains advice to
the Prime Minister (s 21(1)(a))? If so, should PCO have exercised its
discretion to disclose it?
3. Is any information exempt on the ground of solicitor-client
privilege (s 23)? If so, should PCO have exercised its discretion to disclose
it?
II.
Issue One - Is any information exempt on the
ground that it amounts to personal information under s 19(1) of the ATIA?
[4]
The information that PCO seeks to protect
relates ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||.
Records containing personal information cannot be disclosed (ATIA, (s 19(1)),
and “personal information” is broadly defined as
“information about an identifiable person that is
recorded in any form” (Privacy Act, RSC 1985, c P-21, s 3. Clearly,
at least some of the information in issue is about identifiable persons.
[5]
PCO concedes that some personal information is
already in the public domain. It is publicly known that ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
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||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||.
[6]
With respect to other information not in the
public domain, the Commissioner points out that personal information does not
include information relating to “any discretionary
benefit of a financial nature, . . . including the name of the individual and
the exact nature of the benefit” (Privacy Act, s 3(l)).
[7]
The Prime Minister argues that the exemption for
discretionary financial benefits does not apply here because providing ||||||||||||||||||||||||||||||||||
to employees is not a benefit. According to the Prime Minister, giving public
servants ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||.
As such, the employees are not placed in a better position than they otherwise
would have occupied – they are simply ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||.
[8]
The Prime Minister also points out that the
definition of a benefit in the Income Tax Act would capture only those
benefits that increase a person’s net worth or economic position; ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
would not meet that definition.
[9]
I disagree with the Prime Minister’s position. The
exemption relating to discretionary financial benefits applies here.
[10]
First, the information in issue relates to a
financial benefit: ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
with a substantial monetary value. Second, granting the benefit is
discretionary: legal assistance is provided ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
must make a judgment call about whether to ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|||||||||||||||||||| in the circumstances.
[11]
The case law defines a “benefit”
broadly as some form of advantage, favour, gift, or profit. The benefit is
financial if it concerns money or money’s worth (Sutherland v Canada
(Minister of Indian and Northern Affairs), [1994] 3 FC 527 at para 14.
[12]
By those criteria, providing ||||||||||||||||||||||||||||||||
to a public servant amounts to a benefit. It is a form of advantage specially
provided to Crown employees.
[13]
Further, the Income Tax Act’s definition
of a benefit, on which the Prime Minister relies, serves only to identify
taxable benefits. To be taxable, a benefit must materially improve the
financial situation of the taxpayer. The Prime Minister points out that the ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
||||||||||||||||||||
does not improve an employee’s financial circumstances and, therefore, should
not be regarded as a benefit. There is no such requirement, however, in respect
of the benefits referred to in the Privacy Act.
[14]
In addition, the benefit here is financial. ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
according to Policies for Ministers’ Offices, ||||||||||||||||||||||||||||
||||||||||.
One of the objectives of the ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
public servants |||||||||||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
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In this case, the public servants ||||||||||||||||||||||||||||||||
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||.
In my view, this amounts to a benefit of a financial nature.
[15]
In addition, to my mind, ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
is a financial benefit. The rationale behind the benefit here is fairness –
ensuring that public servants |||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||.
However, the fact that fairness animates |||||||||||||||||||| does not mean that ||||||||||||||||||||
does not provide public servants with a financial benefit. In the absence of
the Policy, public servants could potentially ||||||||||||||||||||||||||||||||||
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||.
Instead, ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||. In
my view, that is a financial benefit.
[16]
The Prime Minister also submits that the benefit
of |||||||||||||||||||||||||||||||| cannot be described as
discretionary because it forms part of an express or implied term of the
contract of employment for exempt staffers. In addition, the ||||||||||||||||||||||||||||||||||||
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||.
Therefore, |||||||||||||||||||||| residual discretion,
says the Prime Minister, to ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
||||||||||||||||||||||||||||||
[17]
I disagree. The financial benefit is clearly
discretionary.
[18]
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•
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[19]
|||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| must consider |||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
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[20]
Further, I note that the Policies for
Ministers’ Offices state that Ministers |||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
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This wording suggests that public servants ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
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[21]
In its communication to the Commissioner, PCO
stated that ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
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According to PCO, therefore, |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
But even if ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||,
it does not follow that all public servants are ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||.
Given their breadth, it would not be fair to ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||,
as the Prime Minister contends.
[22]
Finally, I note that the exemption relating to
discretionary financial benefits applies if the information in question merely “relates to” a financial benefit; all that is required
is some link or connection to the financial benefit. In my view, that
connection has been established here.
[23]
Accordingly, in respect of the information PCO seeks
to protect as personal information, I find that the exemption on which PCO
relies is not applicable.
[24]
It is therefore unnecessary to consider whether
the public interest should override the exemption (PA, s 8(2)(m)(i)).
III.
Issue Two - Is any information exempt because it
contains advice to the Prime Minister (s 21(1)(a))?
[25]
The Prime Minister submits that documents
containing advice and recommendations provided to a government institution or to
a Minister of the Crown are exempt from disclosure under s 21(1)(a) of
the ATIA. Further, factual information contained in documents setting out
advice and recommendations should also be exempt because the facts are
inextricably linked with the advice and recommendations.
[26]
I agree with the general proposition put forward
by the Prime Minister about the exemption for advice and recommendations; however,
I disagree with his submission that the factual basis for advice and
recommendations is caught by the exemption. Purely factual information does not
amount to advice or recommendations (Canada (Information Commissioner) v
Canada (Minister of Industry), 2001 FCA 254, at paras 50-52). Therefore,
one must review any document containing advice or recommendations to determine whether
there are facts that are severable and can be disclosed.
[27]
I have reviewed the documents in issue and have found
that they contain factual information alongside some advice and
recommendations. The factual portions can clearly be disclosed. Further, the
Prime Minister’s decisions do not constitute advice or recommendations: they,
too, can be disclosed.
[28]
Accordingly, I find that the following information
in the disputed documents can be disclosed as being purely factual or as
expressing a decision rather than advice or recommendations:
•
Description of ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||;
•
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
•
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
•
Decisions taken ||||||||||||||||||||||||||||||||||.
[29]
The Prime Minister has discretion to decide
whether to disclose advice and recommendations. That discretion must be
exercised reasonably, balancing the factors that favour disclosure and those
that militate against it. In this case, he exercised
that discretion in choosing not to disclose the information.
[30]
The Commissioner has not persuaded me that the Prime
Minister’s discretion was improperly exercised. I find that a variety of
factors were taken into account, including the harm that would result from disclosure,
the sensitive and personal nature of the information, and the importance of the
information to the Crown. While factors favouring disclosure were not
explicitly set out, they were implicit in PCO’s analysis. I am satisfied, in
these circumstances, that the senior officials charged with balancing the
factors for and against disclosure would be fully aware of the significant public
interest in the release of information about a matter of intense public
discourse.
[31]
In my view, it would be a somewhat artificial
exercise for those senior officials to set out explicitly the factors favouring
public disclosure. I am confident that they would be fully aware of the
overarching public interest that would generally support release of information
in government hands, especially in respect of a matter of considerable public debate,
and that they would premise their analysis on the assumption that important
factors tending toward public disclosure were clearly present. Where, as here,
the analysis focuses mainly on the factors that militate against disclosure,
one should not conclude that the factors favouring disclosure were not weighed
in the balance.
IV.
Issue Three - Is any information exempt on the
ground of solicitor-client privilege (s 23)?
[32]
The Prime Minister maintains that some of the
documents in issue contain legal advice and, therefore, cannot be disclosed.
[33]
The Commissioner agrees that some legal opinions
regarding the scope of |||||||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||||
are contained in the contested documents. However, the Commissioner also points
out that some of the information the Prime Minister seeks to protect does not
fall within the ambit of legal advice privilege.
[34]
I agree with the Commissioner that some of the information
that the Prime Minister wishes to shield does not fall within the scope of
solicitor-client privilege; that information includes ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||,
portions of a memorandum from the then Clerk of the PCO to the Prime Minister
about ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||,
and a decision made in respect of ||||||||||||||||||||||||||||||||||||. In
my view, at least some portions of these documents did not involve communications
between a solicitor and client relating to the provision of legal advice that
was intended to be confidential. Therefore, they were not privileged (Canada
v Solosky (1979), [1980] 1 S.C.R. 821, at p 837). (However, some
portions of the Clerk’s memorandum are exempt under s 21(1)(a) as advice
to the Prime Minister).
[35]
With respect to the documents that clearly fall
within the privilege, I am satisfied that PCO reasonably exercised its proper
discretion not to disclose them. Again, the factors favouring disclosure of
this information are not explicitly set out in the record. However, as
discussed above, I am confident that the senior officials who considered
whether this information could be disclosed would be well aware of the public
interest values that would favour its release in these circumstances. They
would also be well aware of the near absolute nature of solicitor-client
privilege. Finally, they would have seen that, other than a letter from ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
||||||||||||||
(containing communications from the client), the information covered by the
privilege related primarily to the ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||,
a matter of fairly minimal public interest.
V.
Conclusion and Disposition
[36]
I am satisfied that some of the information
withheld by PCO should have been disclosed. In particular, all of the records
in issue should be disclosed except for the redactions I have set out in the
Appendix.
[37]
There is no order as to costs. The parties may
make submissions on the question whether any redactions to these reasons are
required (as opposed to the Appendix, which shall remain confidential) within
30 days.
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