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Date:
20160519
Docket: A-277-15
Citation: 2016 FCA 156
Montréal,
Quebec, May 19, 2016
CORAM: GAUTHIER J.A.
TRUDEL J.A.
SCOTT J.A.
BETWEEN:
LES INNUS DE UASHAT MAK
MANI-UTENAM, LES INNUS DE MATIMEKUSH LAC-JOHN,
LES INNUS D'EKUANITSHIT,
LES INNUS D'UNAMEN SHIPU,
LES INNUS DE PAKUA SHIPI
Appellants
and
HER MAJESTY THE QUEEN IN RIGHT OF CANADA AND THE ATTORNEY GENERAL
OF NEWFOUNDLAND AND LABRADOR
Respondents
REASONS
FOR JUDGMENT OF THE COURT
(Delivered from the Bench at Montréal, Quebec, on May 19, 2016)
TRUDEL J.A.
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Date
: 20160519
Dossier : A-277-15
Référence : 2016 CAF 156
Montréal
(Québec), le 19 mai 2016
CORAM: LA JUGE GAUTHIER
LA JUGE
TRUDEL
LE JUGE SCOTT
ENTRE :
LES INNUS DE UASHAT MAK
MANI-UTENAM, LES INNUS DE MATIMEKUSH LAC-JOHN,
LES INNUS D'EKUANITSHIT,
LES INNUS D'UNAMEN SHIPU,
LES INNUS DE PAKUA SHIPI
appelants
et
SA MAJESTÉ LA REINE DU CHEF DU CANADA ET LE PROCUREUR GÉNÉRAL DE
TERRE-NEUVE-ET-LABRADOR
intimés
MOTIFS
DU JUGEMENT DE LA COUR
(Prononcés
à l’audience à Montréal (Québec) le 19 mai 2016.
LA
JUGE TRUDEL
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[1]
The appellants, all Innu from Québec, are
appealing a judgment of the Federal Court by Gagné J. (the Judge) wherein she
stayed their action seeking declaratory and injunctive relief against Her
Majesty the Queen in Right of Canada (Canada) in relation to an agreement in
principle entered into between Canada, Newfoundland and Labrador, and the
Labrador Innu. The judgment of the Federal Court is cited as 2015 FC 687.
[2]
The appellants claim that this agreement in
principle and the final agreement to come, if it is concluded without their
consent, violate their Aboriginal and treaty rights with respect to territory
within Labrador.
[3]
Exercising her discretion under paragraph
50(1)(b) of the Federal Courts Act, R.S.C. 1985, c. F-7 (the
Act), the Judge stayed the appellants’ action. Specifically, she found that
the essence of the appellants’ claims was directed against the province of
Newfoundland and Labrador and the Labrador Innu. They are essential parties
to the dispute and the Federal Court lacks the jurisdiction to issue orders
against a province.
[4]
As a result, she determined it was in the
interest of justice to allow the entire action to be pursued in the Supreme
Court of Newfoundland and Labrador rather than to strike the action in part.
It would be contrary to the interests of justice to allow the continuation of
a distorted action before the Federal Court where the only issues at play
would be the federal Crown’s duty to consult and accommodate (Judge’s reasons
at paragraph 25).
[5]
The appellants raise several issues, ranging
from the applicable standard of review to the characterization of their
action before the Federal Court. As they had done below at the hearing of the
respondents’ motion for an order granting a stay of the proceeding, they
argue that they are simply seeking to have the federal Crown’s constitutional
duty to consult and accommodate recognized. Once this is done, it follows
that the agreement in principle is invalid as Canada, being in breach of its
obligations, could not sign it. Thus, the Judge erred when she decided to
stay the proceeding. Moreover, the Judge erred in her characterization of the
appellants’ action, an error which tainted the exercise of her discretion. As
a result, this error would be reviewable on a standard of correctness.
[6]
At the hearing of this appeal, the appellants
suggested that their statement of claim could be amended in order to remove
the allegations that do not pertain to the Crown’s duty to consult and
accommodate. The Judge alluded to that possibility; yet we are here, hearing
this appeal on the original statement of claim.
[7]
In our view, this is not a case about
jurisdiction and the Judge did not err in characterizing the action,
including paragraphs 1, 3, 5, and 7 of the statement of claim to which the
appellants drew the Court’s attention. The ultimate issue is straightforward:
whether the Judge inappropriately exercised her discretion in staying the
proceeding before the Federal Court. Our answer is no. We are all of the view
that this appeal should be dismissed.
[8]
Having carefully examined the appellants’
Statement of Claim in the Federal Court, we agree with the Judge that the
majority of the claims, if granted, could impact the rights of the Innu of
Labrador and those of Newfoundland and Labrador; the Federal Court lacks
jurisdiction to grant a remedy against a province (Joe v. Canada,
[1986] 2 S.C.R. 145, A.C.W.S. (3d) 424; Vollant v. Canada, 2009 FCA
185, 393 N.R. 183). In this vein, at the hearing of this appeal, the
appellants conceded that some of the remedies sought would impact the
province – hence, their submissions with regards to a possible amendment, as
discussed above.
[9]
It is trite law that a constitutional issue
should not be heard in a vacuum and, we would add, without all the parties
necessary to resolve it (Danson v. Ontario (Procureur Général), [1990]
2. S.C.R. 1086, at page 1101, 73 D.L.R. (4th) 686). The constitutional
obligations of the federal Crown to consult and to accommodate are linked
here to an agreement in principle concerning lands situated in Labrador. The
Judge was right to conclude that the interests of justice do not favor the
continuation of a distorted action. As well, we note that parallel recourses
could very well lead to contradictory or irreconcilable outcomes with respect
to the issue of the appellants’ consultation, which could engage both the
federal Crown and the province.
[10]
It cannot be said that the Judge did not
appropriately exercise her jurisdiction by allowing the action to be heard in
its entirety in Newfoundland and Labrador before a court that is properly
seized of jurisdiction to hear the appellants’ claims (as currently drafted)
in their entirety, rather than hearing a modified, decontextualized version
of the action stripped down to the elements that fit within the Federal
Court’s jurisdiction.
[11]
In sum, we have not been persuaded that the
Judge misapplied paragraph 50(1)(b) of the Act.
[12]
Finally, we need not address the issue of
whether the Judge erred in stating that the evidence appeared to show that
the appellants were consulted in respect of the negotiation of the agreement
in principle. The appellants accept that this remark is immaterial to the
question of whether or not the whole matter should be heard in the Supreme
Court of Newfoundland and Labrador. Questions with respect to the
consultation can be argued on the merits.
[13]
For the foregoing reasons, the appeal is
dismissed without costs to Her Majesty the Queen in Right of Canada but with
costs set at the amount of $5,000, inclusive of tax and disbursements, in
favour of the Attorney General of Newfoundland and Labrador.
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[1]
Les appelants sont des Innus du Québec. Ils se
portent en appel d’un jugement de la Cour fédérale, sous la plume de la juge
Gagné (la Juge), suspendant leur action par laquelle ils recherchent des
conclusions de nature déclaratoire, incluant une ordonnance d’injonction
permanente à l’encontre de Sa Majesté la Reine du Chef du Canada (Canada).
Entre autres, les conclusions recherchées visent une entente de principe
conclue entre le Canada, la province de Terre-Neuve-et-Labrador et les Innus
du Labrador. On retrouve le jugement et les motifs de la Cour fédérale sous
la citation 2015 CF 687.
[2]
Selon les appelants, cette entente de principe
et l’entente finale à venir, si cette dernière est conclue sans leur
consentement, violent leurs droits ancestraux et issus de traités à l’égard
de terres se trouvant sur le territoire du Labrador.
[3]
Exerçant la discrétion que lui confère
l’alinéa 50(1) b) de la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C.
1985, c. F-7 (la Loi), la Juge a suspendu l’action des appelants. Plus
précisément, elle a conclu que l’essence des revendications des appelants
tourne autour du litige entre ceux-ci et les Innus du Labrador et la province
de Terre-Neuve-et-Labrador. Le litige ne peut se régler sans ces parties et
la Cour fédérale n’a pas compétence pour rendre des ordonnances contre une
province.
[4]
Ainsi, elle a conclu que les intérêts de la
justice seraient mieux servis si l’action des appelants, plutôt que d’être
radiée en partie, était entendue par la Cour suprême de
Terre-Neuve-et-Labrador. Il n’y avait pas lieu de permettre la continuation
en Cour fédérale d’un recours dénaturé en ne conservant que les allégués
portant sur le devoir de consulter et d’accommoder de la Couronne fédérale
(motifs de la Juge, au paragraphe 25).
[5]
Les appelants soulèvent plusieurs points en
litige, allant de la norme de contrôle applicable à la qualification du
recours intenté par eux devant la Cour fédérale. Comme ils l’avaient fait en
première instance, ils font remarquer qu’ils ne cherchent qu’à faire
reconnaître l’obligation constitutionnelle de la Couronne fédérale de les
consulter et de les accommoder. Cette obligation reconnue, il s’ensuit que
l’entente de principe est nulle puisque la Couronne fédérale est en défaut de
ses obligations. Ainsi, la Juge n’aurait pas dû suspendre l’action. De plus,
la Juge a erronément qualifié leur recours et il s’agirait d’une erreur de
droit viciant l’exercice de sa discrétion. Donc, c’est la norme de contrôle
correcte qui s’appliquer.
[6]
A l’audition de cet appel, les appelants
ajoutent que leur déclaration pourrait être amendée de sorte de n’y laisser
que les remèdes visant l’obligation de la Couronne de consulter et
d’accommoder. La Juge a évoqué cette possibilité et pourtant, nous sommes ici
entendant cet appel sur la foi de la déclaration originale.
[7]
Selon nous, cet appel ne porte pas sur la juridiction
de la Cour fédérale et la Juge n’a pas erré en qualifiant le recours des
appelants, même en tenant compte des paragraphes 1, 3, 5, et 7 sur lesquels
ils ont insisté. La question en litige déterminante est celle de savoir si la
Juge a erré dans l’exercice de sa discrétion qui l’a amenée à suspendre
l’action devant la Cour fédérale. Nous répondons à cette question par la
négative. Nous sommes tous d’avis que cet appel doit être rejeté.
[8]
Un examen attentif de la procédure
introductive des appelants nous convainc que la Juge a eu raison de conclure
que la presque totalité des conclusions recherchées par les demandeurs, si
elles étaient accordées, auraient un impact sur les droits des Innus du
Labrador et sur ceux de Terre-Neuve-et-Labrador; et que la Cour fédérale n’a
pas compétence pour rendre des ordonnances contre le gouvernement d’une
province (Joe c. Canada, [1986] 2 R.C.S. 145, 2 A.C.W.S. (3d) 424; Vollant
c. Canada, 2009 CAF 185, 393 N.R. 183). À cet égard, à l’audition de cet
appel, les appelants ont concédé que certains des remèdes recherchés auraient
un impact sur la province d’où leurs propos relatés antérieurement
relativement à un amendement possible du recours.
[9]
Il est bien établi en droit qu’une question
constitutionnelle ne doit pas être envisagée dans le vide et,
ajouterions-nous, sans toutes les parties nécessaires pour la résoudre (Danson
c. Ontario (Procureur Général), [1990] 2. R.C.S. 1086, à la page 1101, 73
D.L.R. (4th) 686). Ici, l’obligation constitutionnelle de la Couronne
fédérale de consulter et d’accommoder est liée à l’entente de principe qui
porte sur des terres situées au Labrador. La Juge a eu raison de conclure que
la continuation d’une action dénaturée ne servirait pas les intérêts de la
justice. Nous notons aussi le danger que des recours parallèles mènent à des
jugements contradictoires ou irréconciliables en regard de la question de la
consultation des appelants, laquelle question pourrait s’adresser autant à la
Couronne fédérale qu’à la province.
[10]
Nous ne pouvons affirmer que la Juge a erré
dans l’exercice de sa discrétion en suspendant l’action pour permettre aux
appelants de débattre de l’ensemble de leurs revendications (telles que
formulées présentement) devant la Cour suprême de Terre-Neuve-et-Labrador
plutôt que de permettre que le dossier continue devant la Cour fédérale sur
la foi d’une déclaration tronquée ne tenant qu’aux éléments qui relèvent de
la juridiction de la Cour fédérale et dont on a retiré partie de son
contexte.
[11]
Somme toute, nous n’avons pas été persuadés
que la Juge s’est méprise dans son application de l’alinéa 50(1)b) de
la Loi.
[12]
Enfin, il n’est pas nécessaire de se pencher
sur la question de savoir si la Juge a erré en mentionnant que la preuve
laissait transparaître que les appelants avaient été consultés dans le cadre
de la négociation de l’entente de principe. Les appelants admettent que cette
observation de la Juge n’affecte en rien sa décision de suspendre l’action
afin de permettre qu’elle soit entendue par la Cour suprême de
Terre-Neuve-et-Labrador. Les questions relatives à la consultation peuvent
être débattues au fond.
[13]
Pour ces motifs, l’appel sera rejeté sans
frais quant à Sa Majesté la Reine du Chef du Canada mais avec dépens fixés au
montant de 5 000$, incluant les taxes et débours en faveur du Procureur
Général de Terre-Neuve-et-Labrador.
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