Cour suprême du Canada
Dupond c. Ville de Montréal et autre, [1978] 2 R.C.S.
770
Date: 1978-01-19
Le procureur
général du Canada Appelant;
et
La Ville de
Montréal et le procureur général du Québec Intimés;
et
Claire Dupond
et
Le procureur
général de l’Alberta Intervenant.
Claire Dupond Appelante;
et
La Ville de
Montréal et le procureur général du Québec Intimés;
et
Le procureur
général du Canada Mis en cause;
et
Le procureur
général de l’Alberta Intervenant.
1977: 27 et 28 avril; 1978: 19 janvier.
Présents: Le juge en chef Laskin et les
juges Martland, Judson, Ritchie, Spence, Pigeon, Dickson, Beetz et de Grandpré.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL DU QUÉBEC
Droit constitutionnel—Règlement municipal
interdisant la tenue d’assemblées et de manifestations—Règlement de nature
locale ou privée—Matière relative au droit criminel—Respect des libertés
fondamentales—Acte de l’Amérique du Nord britannique, art. 91, 92—Code
criminel, S.R.C. 1970, c. C-34, art. 64 à 70—Déclaration canadienne
des droits, S.R.C. 1970, App. III—Règlement de la Ville de Montréal, n°
3926.
Le 12 novembre 1969, la Ville de Montréal
passa une ordonnance interdisant «la tenue de toute assemblée, défilé et
attroupement dans le domaine public de la ville pour une période de trente
jours». Cette ordonnance fut passée en vertu du Règlement 3926, adopté le même
jour, dont l’art. 5 permettait au comité exécutif de prendre pareille mesure
s’il y avait «des motifs raisonnables de croire que la tenue d’assemblées, de
défilés ou d’attroupements causera du tumulte ou mettra en
[Page 771]
danger la sécurité, la paix ou l’ordre
public». L’appelante Claire Dupond a contesté la constitutionnalité du
Règlement et de l’Ordonnance et obtenu gain de cause en Cour supérieure. Les
intimés, la Ville de Montréal et le procureur général du Québec, ont chacun
interjeté appel devant la Cour d’appel du Québec qui a infirmé, dans des arrêts
distincts, le jugement de première instance. Ce sont ces arrêts que le
procureur général du Canada, d’une part, et Claire Dupond, d’autre part,
attaquent dans ce pourvoi: le débat devant cette Cour ne porte que sur l’art. 5
du Règlement (et ses dispositions accessoires, les art. 6 et 7) et sur
l’Ordonnance.
Arrêt (le juge
en chef Laskin et les juges Spence et Dickson étant dissidents): Les pourvois
doivent être rejetés.
Les juges
Martland, Judson, Ritchie, Pigeon, Beetz et de Grandpré: Dans l’affaire Hodge
c. La Reine, (1883), 9 A.C. 117, le Conseil privé, en affirmant la
constitutionnalité des règlements d’application de l’Ontario Liquor License Act
les qualifiait de «règlements dans le genre de règlements municipaux ou de
police d’un caractère purement local, … et, comme tels, [ayant] pour but de
préserver, dans les limites de la municipalité, la paix … et de réprimer … la
conduite désordonnée et tumultueuse». Cette définition s’applique parfaitement
à l’art. 5 du Règlement et à l’Ordonnance contestés qui, prima facie, sont
des règlements de nature locale. L’article 5 et l’Ordonnance se rapportent à
l’utilisation du domaine public municipal dans une situation exceptionnelle. Ce
ne sont pas des mesures punitives, mais essentiellement des mesures
préventives: l’aspect préventif de l’Ordonnance ressort tant du fait qu’on
interdit la tenue de toute assemblée et de tout défilé ou attroupement
que de son caractère temporaire. La suppression des conditions susceptibles de
favoriser le crime relève de la compétence provinciale. En dépit de la forme
prohibitive des ordonnances qui peuvent être passées en vertu de l’art. 5,
celui-ci peut être considéré, au fond, comme une réglementation de
l’utilisation du domaine public. Même si ces ordonnances étaient
strictement prohibitives, elles demeureraient valides puisqu’elles visent une
matière de nature purement locale dans la province au sens du par. 92(16) de l’A.A.N.B.
Elles tirent aussi leur validité des par. (8), (13), (14) et (15) de l’art.
92.
Lorsqu’un texte législatif est en soi de
nature locale ou privée, il incombe aux parties qui allèguent qu’il relève d’un
sujet énuméré à l’art. 91 de l’A.A.N.B. de le prouver. La prétention des
appelants que l’art. 5 et l’Ordonnance traitent d’un domaine que le Code
criminel couvre déjà aux art. 64 à 70, soit les émeutes, ne peut être
retenue. Le Code criminel ne contient aucune mesure préventive similaire
à l’art. 5 du Règlement.
[Page 772]
Même si le Parlement pouvait édicter des
mesures de nature préventive en vertu de ses pouvoirs accessoires, le fait
qu’il n’a pas exercé pareil pouvoir ne peut empêcher une province ou une ville
d’exercer ses propres pouvoirs, en autant que la loi provinciale ou municipale
complémentaire de la loi fédérale n’est pas incompatible avec cette dernière.
L’Ordonnance ne porte pas non plus atteinte à la liberté de religion, de la
presse ou d’expression et elle n’impose pas d’observances religieuses, de
manière à amener la question sous le pouvoir du Parlement en matière de droit
criminel et rendre ainsi l’Ordonnance et le Règlement ultra vires en
vertu des principes établis par cette Cour dans Saumur c. La Cité de
Québec, [1953] 2 R.C.S. 299, et dans d’autres arrêts subséquents. En
l’espèce, on interdit la tenue de toute assemblée, sans aucune référence aux
opinions religieuses, idéologiques ou politiques. De plus, le pouvoir
discrétionnaire d’adopter une ordonnance en vertu de l’art. 5 du Règlement
n’est pas un pouvoir discrétionnaire illimité, comme c’était le cas dans
l’affaire Saumur: il est conféré au comité exécutif de la ville
qui ne peut l’exercer que sur présentation de rapports confirmant l’existence
d’une situation exceptionnelle.
En réponse au moyen soulevé par les
appelants, savoir que l’art. 5 et l’Ordonnance visent et contredisent les
libertés fondamentales d’expression, de réunion et d’association, la liberté de
la presse et la liberté de religion, héritées du Royaume-Uni et incluses dans
la Constitution par le préambule de l’A.A.N.B. ou protégées par la Déclaration
canadienne des droits, il y a lieu de retenir que:. 1) aucune des libertés
mentionnées n’a été mise au-dessus de la portée de toutes les lois par la
Constitution; 2) aucune de ces libertés ne correspond à une seule matière
relevant de la compétence exclusive fédérale ou provinciale; 3) ces libertés
sont distinctes et indépendantes de la faculté de tenir des assemblées, des
défilés, des attroupements, des manifestations, des processions dans le domaine
public d’une ville; 4) le droit de tenir des réunions publiques sur un chemin
public ou dans un parc est inconnu en droit anglais: il n’a pu par conséquent
être inclus dans le préambule de l’A.A.N.B.; 5) la tenue d’assemblées,
de défilés ou d’attroupements dans le domaine public est une question qui,
selon l’aspect, relève de la compétence fédérale ou provinciale; 6) la Déclaration
canadienne des droits ne s’applique pas à la législation provinciale et
municipale.
Le juge en chef
Laskin et les juges Spence et Dickson dissidents: Il ressort clairement
du préambule, comme du texte de l’art. 5 du Règlement, que la Ville de Montréal
a édicté un mini-code criminel sur la prévention d’éventuelles violations de la
paix publique et d’éventuelles violences, et le maintien de l’ordre public.
[Page 773]
Le Règlement et l’Ordonnance ne sont de
nature locale et privée que dans la mesure où leur champ d’application est
territorialement limité ce qui n’a jamais constitué un critère de constitutionnalité.
Il est clair que le Règlement attaqué n’a pas
pour but la réglementation de l’utilisation du domaine public et, en
particulier, l’art. 5 et l’Ordonnance adoptée en application de cet article
visent expressément les troubles de la paix publique et le maintien de l’ordre
public. Le fait que le Règlement a été adopté comme mesure exceptionnelle
indique de lui-même qu’il est loin de viser, si ce n’est incidemment, la
réglementation des rues et parcs publics. Pour qu’une interdiction imposée par
une province soit valide, elle doit être associée à une réglementation
elle-même valide, alors qu’en l’espèce, l’art. 5 a un caractère strictement
prohibitif et la sanction n’est fondée sur aucun substrat de réglementation. La
prétention que le Règlement répondait à des circonstances exceptionnelles ne
fait que renforcer les soupçons à son égard. Le pouvoir législatif provincial à
l’égard de dangers éventuels ne s’accroît pas du seul fait que le gouvernement
provincial et, par délégation, les autorités municipales estiment qu’il y a
lieu de prendre des mesures préventives. Celles-ci doivent être prises en vertu
des pouvoirs ordinaires de police et conformément au Code criminel. Quant
à l’argument qu’une loi provinciale ou municipale peut venir compléter le Code
criminel fédéral, il est en contradiction ouverte avec le partage des
pouvoirs exclusifs et il n’est aucunement appuyé par la jurisprudence qui a
constamment décidé qu’une province ne peut pas légiférer pour renforcer le
droit criminel. L’arrêt canadien qui présente le plus de similitude avec cette
affaire, est District of Kent v. Storgoff, (1962), 38 D.L.R. (2d) 362,
où l’on a décidé que relevait du Code criminel et de la compétence
exclusive du Parlement du Canada un règlement visant «à prévenir les situations
qui pourraient mener à des violations de la paix publique ou à des
attroupements illégaux». Les termes généraux du Règlement ne lui donnent pas un
caractère local, mais vont au contraire à l’encontre des principes fondamentaux
de notre droit pénal selon lequel la police doit utiliser contre les
délinquants et non contre les innocents les pouvoirs qui lui sont conférés et
ne font qu’aggraver l’intrusion de la municipalité dans le domaine du droit
criminel.
[Arrêts appliqués: Hodge c. La Reine (1883),
9 A.C. 117; Renvoi sur l’Adoption Act, [1938] R.C.S. 398; R. v.
Campbell, [1962] O.R. 1134; arrêts mentionnés: La Ville de Montréal
c. X, [1970] R.L. 276; Bédard c. Dawson, [1923] R.C.S.
681; Di Iorio c. Gardien de la prison de Montréal, [1978] 1 R.C.S.
15, 73 D.L.R. (3d) 491; L’Union St-Jacques de Montréal c. Bélisle (1874),
[Page 774]
L.R. 6 P.C. 31; Le Secrétaire de la
province de l’Île-du-Prince-Edouard c. Egan, [1941] R.C.S. 396; In
re La validité de l’art. 92(4) de la Vehicles Act, 1957 (Sask.), [1958]
R.C.S. 608; Smith c. La Reine, [1960] R.C.S. 776; O’Grady
c. Sparling, [1960] R.C.S. 804; Stephens c. La Reine, [1960]
R.C.S. 823; Lieberman c. La Reine, [1963] R.C.S. 643; Fawcett
c. Le procureur général de l’Ontario, [1964] R.C.S. 625; Mann
c. La Reine, [1966] R.C.S. 238; Ex parte Lewis (1888), 21
Q.B.D. 191; distinction faite avec les arrêts: Re Race Track and Betting (1921),
61 D.L.R. 504; District of Kent v. Storgoff (1962), 38 D.L.R. (2d) 362; Johnson
c. Le procureur général de l’Alberta, [1954] R.C.S. 127; Saumur
c. La Cité de Québec, [1953] 2 R.C.S. 299; Henry Birks & Sons
Ltd. c. La Cité de Montréal, [1955] R.C.S. 799; Switzman
c. Elbling, [1957] R.C.S. 285; Renvoi relatif aux lois de
l’Alberta, [1938] R.C.S. 100]
POURVOIS contre deux des arrêts de la Cour
d’appel du Québec
infirmant un jugement de la Cour supérieure qui avait annulé un règlement et
une ordonnance municipaux. Pourvois rejetés, le Juge en chef et les juges
Spence et Dickson étant dissidents.
Paul Ollivier, c.r., pour l’appelant le procureur
général du Canada.
Pierre Langevin, pour l’appelante Claire
Dupond.
Michel Côté, c.r., André Tremblay, et N.
Lacroix, pour l’intimée, la Ville de Montréal.
Louis Payette, pour l’intimé, le
procureur général du Québec.
William Henkel, c.r., pour l’intervenant.
Le jugement du juge en chef Laskin et des juges
Spence et Dickson a été rendu par
LE JUGE EN CHEF (dissident)—Dans ses
motifs, que j’ai eu l’avantage de lire, mon collègue le juge Beetz a cité le
Règlement et l’Ordonnance (adoptée en vertu de l’art. 5 du Règlement) qui font
l’objet du présent pourvoi. Il ressort clairement du préambule, comme du texte
de l’important art. 5, que la Ville de Montréal a édicté un mini-code
criminel sur la prévention d’éventuelles violations de la paix publique et
d’éventuelles vio-
[Page 775]
lences, et le maintien de l’ordre
public. On nous demande de confirmer la validité de cette incursion dans
le domaine du droit criminel—qui relève exclusivement de la compétence du
Parlement du Canada—parce qu’il s’agirait d’une matière de nature purement
locale ou privée dans la province.
A mon avis, le Règlement et l’Ordonnance ne sont
de nature locale ou privée que dans la mesure où leur champ d’application est
territorialement limité et cela n’a jamais constitué un critère de
constitutionnalité. Mon collègue le juge Beetz qualifie les dispositions
attaquées de réglementation de l’utilisation du domaine public, en l’occurrence
les rues et parcs publics. Pourtant, le préambule et le corps des dispositions
en cause indiquent clairement que ce n’est pas leur but. Elles ont purement et
simplement pour effet, sans qu’il soit fait mention de réglementation, de faire
d’une violation de l’art. 5 du Règlement et de l’Ordonnance une infraction
punissable—un délit. Les articles 1 et 3 du Règlement sont effectivement de la
réglementation de la circulation et peuvent donc se justifier au titre de
dispositions relevant de la compétence législative provinciale. Ils sont
toutefois insérés dans une série de dispositions qui ne visent aucunement la
circulation ou la réglementation de l’usage des parcs publics, et comme l’a
fait remarquer à juste titre le juge Beetz, ce pourvoi vise essentiellement
l’art. 5 du Règlement et l’Ordonnance adoptée en application de cet article.
Cette disposition vise expressément les troubles de la paix publique et le
maintien de l’ordre public et, de ce fait, relève nettement du pouvoir fédéral
exclusif en matière de droit criminel.
La nature du Règlement est clairement indiquée
par son titre même: «Règlement concernant certaines mesures exceptionnelles
pour assurer aux citoyens la paisible jouissance de leurs libertés, réglementer
l’utilisation du domaine public et prévenir les émeutes et autres troubles de
l’ordre, de la paix et de la sécurité publics». Les références à la sauvegarde
du plein exercice des libertés publiques et à la réglementation de
l’utilisation du domaine public sont vides de sens et ne sont aucunement
soutenues par les dispositions de fond du Règlement, comme le sont les
références aux émeutes et aux troubles de la paix et de l’ordre
[Page 776]
publics. En outre, le fait que le Règlement ait
été adopté comme mesure exceptionnelle indique de lui-même qu’il est loin de
viser, si ce n’est incidemment, la réglementation de l’usage des rues et parcs
publics. L’adoption de ce Règlement suggère l’affirmation du pouvoir municipal
de légiférer sur «la paix, l’ordre et le bon gouvernement» de la Ville de
Montréal, pouvoir que je ne vois pas dans la liste des pouvoirs provinciaux
définis dans l’Acte de l’Amérique du Nord britannique.
L’article 5 du Règlement, la disposition
centrale en l’espèce, et l’Ordonnance sont bien éloignés de l’arrêt Hodge
c. La Reine, qui
traitait d’une loi provinciale sur le commerce des boissons alcooliques. Cette
loi était donc fondée, du point de vue constitutionnel, sur le pouvoir de
réglementation locale des échanges et du commerce dans la province. Cette loi
pouvait donc être jugée valide aux termes des par. 92(13) ou 92(16) de l’Acte
de l’Amérique du Nord britannique; il faut toutefois rappeler que dans Le
procureur général du Manitoba c. Manitoba Licence Holders’ Association, le Conseil privé a préféré fonder
la compétence provinciale en matière de réglementation des alcools sur l’art.
92(16). Il n’existe aucun fondement équivalent pour le Règlement et encore
moins pour son art. 5, dont le caractère strictement prohibitif n’est
atténué par aucun élément de réglementation.
Bien entendu, une interdiction, de par ses
conséquences, est une réglementation mais, aux fins constitutionnelles, les
interdictions imposées par les provinces doivent, pour être valides, être
associées à une réglementation elle-même valide, à titre de moyens d’exécution
ou de sanctions. De telles dispositions sont invalides si elles constituent des
interdictions péremptoires de certains comportements. Je ne reprendrai pas à
mon compte toutes les implications de l’arrêt La Ville de Toronto
c. Virgo, où
le Conseil privé, à la p. 93, disait à propos d’un règlement municipal:
[TRADUCTION] … Il faut nettement distinguer
Tinter-diction ou la prohibition d’un commerce et sa réglementation ou son
contrôle, et il est évident que le pouvoir de
[Page 777]
réglementation et de contrôle présuppose
l’existence ininterrompue de ce qui doit être réglementé ou contrôlé.
Cependant la distinction faite dans cette
affaire est valable en l’espèce puisque la sanction n’est fondée sur aucun
substrat de réglementation.
Les défenseurs du Règlement invoquent deux
autres arguments. Premièrement: qu’il répondait à des circonstances exceptionnelles
à Montréal. Cette affirmation ne fait que renforcer les soupçons à son égard.
Le pouvoir législatif provincial à l’égard d’éventuelles émeutes ou d’éventuels
troubles de l’ordre public ne s’accroît pas du seul fait que le gouvernement
provincial et, par délégation, les autorités municipales estiment qu’il y a
lieu de prendre des mesures préventives. Ces mesures doivent être prises en
vertu des pouvoirs ordinaires de police et conformément au Code criminel fédéral,
dont je parlerai plus loin. Deuxièmement, ils prétendent qu’il n’existe aucun
obstacle constitutionnel à l’adoption d’une législation provinciale ou
municipale qui vient compléter le Code criminel fédéral. Cet argument
est en contradiction ouverte avec le partage des pouvoirs législatifs; il nie
le principe de l’exclusivité formulé dans Union Colliery Co. c. Bryden, à la p. 588, et il n’est
aucunement appuyé par la jurisprudence. Des arrêts comme O’Grady
c. Sparling et
Mann c. La Reine, pour
ne citer que deux de ceux qu’invoquent les défenseurs du Règlement, sont fondés
sur la conclusion que les dispositions attaquées étaient en elles-mêmes
valides, parce qu’elles étaient relatives à un domaine de compétence
provinciale. Le juge Judson, parlant au nom de la majorité dans O’Grady
c. Sparling, à la p. 810, disait que [TRADUCTION] «le pouvoir
qu’a une législature provinciale d’adopter des lois pour réglementer la
circulation routière est incontestable … [et] la législation attaquée ici fait
partie intégrante de cette réglementation». On ne peut dire de l’art. 5 en
cause en l’espèce qu’il est aussi bien ancré.
Que le terme approprié soit «complémentaire» ou
«supplémentaire», notre jurisprudence constitutionnelle a constamment décidé
jusqu’ici qu’une
[Page 778]
province ne peut pas légiférer pour renforcer le
droit criminel fédéral: Johnson c. Le procureur général de l’Alberta. Le fait que l’on cherche à empêcher
des violations du droit criminel par des mesures préventives ne lève pas le
défaut de compétence de la province à cet égard: voir Attorney General for
Ontario v. Koynok. Il
peut y avoir, bien sûr, des divergences quant à l’opportunité d’appliquer ce
principe dans certains cas particuliers, mais le principe lui‑même n’a
pas encore été mis en doute, pour autant que je sache, par la jurisprudence.
S’il existe un arrêt canadien publié qui
présente des similitudes avec la présente affaire, ce doit être District of
Kent v. Storgoff. Cet
arrêt est très pertinent et, sur ce point, je ne suis pas d’accord avec mon
collègue Beetz. Il s’agissait d’un règlement municipal adopté, lui aussi, à
titre de mesure exceptionnelle. Comme en l’espèce à l’égard du Règlement et de
son art. 5, on prétendait que la mesure était nécessaire. Le juge
Whittaker de la Cour suprême de la Colombie-Britannique ne retint pas
l’argument de l’opportunité de la mesure, ajoutant toutefois qu’il comprenait
bien le problème qu’affrontait la municipalité; il fit remarquer, à très juste
titre, que des mesures préventives pouvaient être prises en vertu des
dispositions du Code criminel relatives aux attroupements illégaux, à la
prévention de l’usage de la force et au pouvoir d’arrêter sans mandat.
Dans District of Kent, le règlement avait
pour but d’interdire aux membres d’une secte Doukhobor l’accès à la
municipalité où se trouvait la prison dans laquelle un grand nombre de leurs
coreligionnaires purgeaient des peines d’emprisonnement. Environ 1,000
Doukhobors avaient l’intention de marcher en cortège vers la prison et avaient
commencé leur marche à quelque 400 milles de distance. Le règlement fut adopté
comme mesure d’urgence parce que l’on craignait que les ressources de cette
municipalité de 2,200 habitants, en logements et en équipements sanitaires, ne
soient pas suffisantes et parce que l’on craignait en outre des troubles de l’ordre
et de la paix
[Page 779]
publics. Aux termes du règlement, était coupable
d’une infraction punissable d’une amende ou d’une peine d’emprisonnement, ou
des deux, tout membre de la secte qui entrait dans la municipalité pendant la
durée de l’état d’urgence, et tout contrevenant pouvait être arrêté sans
mandat.
Les deux extraits suivants des motifs du juge
Whittaker, par lesquels il annulait le règlement, sont particulièrement
pertinents en l’espèce (à la p. 367):
[TRADUCTION] Il est vrai que le préambule
du règlement mentionne les problèmes éventuels de logement, d’enseignement et
d’hygiène. Ce sont des problèmes locaux, mais les peines imposées ne le sont
pas pour des violations de lois régissant ces questions. Le règlement a pour
but de prévenir des situations qui pourraient mener à leur violation. Le but
est louable s’il peut être atteint par l’exercice de pouvoirs appartenant à la
sphère de compétence de la municipalité ou de la province, mais Kent a
essavé de résoudre le problème en créant une nouvelle infraction, ce qui est
évidemment un excès de pouvoir.
Le règlement vise à prévenir les situations
qui pourraient mener à des violations de la paix publique ou à des
attroupements illégaux. Ces questions sont relatives au droit criminel et, à ce
titre, relèvent de la compétence législative exclusive du Parlement du Canada.
Elles sont visées par le Code criminel, 1953-54 (Can.), chap. 51; les
violations de la paix par les art. 30 et 31 et les attroupements illégaux
par l’art. 64.
La validité du règlement dans District of
Kent serait plus plausible que celle du règlement en cause ici. En
l’espèce, aucune question d’hygiène ni d’équipement sanitaire ni d’enseignement
n’intervient; on craint uniquement des troubles éventuels de l’ordre public et
des actes de violence. Le règlement est fondé uniquement sur ces considérations
qui relèvent exclusivement du droit criminel. Bien sûr, nous comprenons les
difficultés que peut avoir la police face à des manifestations violentes. Je
crois cependant que des directives et des notes de service internes, à cette
fin, auraient suffi pour invoquer le large pouvoir de police d’arrêter sans
mandat, en vertu des art. 449 et 450 du Code criminel et le pouvoir
de répression et de dispersion des attroupements illégaux, en vertu des art. 64
à 69 du Code criminel. Le recours à ces mesures est expressément prévu
aux art. 32 et 33, et généralement autorisé par les art. 27 à 30.
Pour
[Page 780]
dissiper tout doute quant à l’empiétement du
Règlement sur le droit criminel, il suffit de comparer l’art. 5 du Règlement et
les art. 27 et 68 du Code criminel, l’art. 6 du Règlement et les
al. 69b) et c) du Code criminel ainsi que l’art. 7 du Règlement et les
art. 66 et 67 du Code criminel.
Il est surprenant que l’aspect le plus
déplorable du Règlement et de l’Ordonnance attaqués soit invoqué à l’appui de
leur validité. L’interdiction de tenir des assemblées ou des réunions n’est pas
limitée à ceux dont on pourrait craindre qu’ils mènent au désordre ou à la
violence, mais s’étend à toute assemblée, à tout attroupement pendant les
trente jours prescrits. En quoi cela ferait-il du Règlement une mesure locale?
Ici l’on ne peut avoir aucun doute quant au champ d’application du Règlement.
Dans Saumur c. La Ville de Québec,
le juge Kellock a fait remarquer que le règlement attaqué ne devait pas
[TRADUCTION] «être jugé du point de vue des cas auxquels on pourrait limiter
son application, mais en fonction des termes très généraux de son texte» (à la
p. 339). En l’espèce, toutes personnes qui voudraient se réunir pour des
motifs inoffensifs doivent en être empêchées, non pas parce que certains
endroits publics devraient rester accessibles à certaines heures, certains
jours ou en certaines occasions—ce qui relèverait d’un pouvoir ordinaire de
réglementation—mais afin de prévenir des violences possibles ou probables. De
tels principes ne pourraient qu’alarmer les tenants de la liberté même s’ils
étaient invoqués et appliqués sous l’autorité du Parlement du Canada qui a des
pouvoirs très étendus en droit criminel. Le fait qu’ils soient invoqués par une
municipalité, en vertu de pouvoirs délégués, alors que ses pouvoirs restent en
deça des pouvoirs accordés à une province, ne fait qu’aggraver l’intrusion dans
le domaine du droit criminel.
Il est certain que l’application du droit
criminel est souvent difficile et que les difficultés s’accroissent avec le
nombre de personnes impliquées. Toutefois, un des principes fondamentaux de
notre droit pénal est que la police doit utiliser contre les délinquants et non
contre des innocents les pouvoirs qui lui sont conférés et exercer honnêtement
et raisonnablement son jugement à l’égard de l’une
[Page 781]
ou de l’autre catégorie. Quelles mesures plus
draconiennes une municipalité peut-elle prendre en méconnaissant cette distinction,
tout en affirmant qu’elle ne légifère pas en matière de droit criminel, alors
que son but premier est de prévenir d’éventuels troubles de la paix et de
réprimer des émeutes et des attroupements illégaux!
Le Règlement va bien au-delà de ce qui fut annulé
dans Henry Birks & Sons Ltd. c. La Cité de Montréal et Switzman c. Elbling. Bien entendu, ces arrêts traitent
de situations de fait différentes, mais ils reflètent l’étendue du pouvoir
fédéral en droit criminel même dans des cas où il existe un lien—estimé trop
ténu pour justifier les dispositions attaquées—avec la réglementation des
établissements commerciaux et la jouissance de biens privés.
A mon avis, rien dans Bédard c. Dawson, ne vient appuyer le Règlement. Cet
arrêt a été dépassé par de plus récents, dont Johnson c. Le procureur
général de l’Alberta (précité) et Switzman c. Elbling (précité),
mais s’il en reste encore quelque chose, il porte sur l’élimination d’une
nuisance, question qui relève de la jouissance de biens privés. Le Règlement en
l’espèce n’a rien à voir avec les nuisances, il vise uniquement le comportement
réel ou éventuel de personnes qui se trouvent dans les rues ou les parcs
publics.
J’accueillerais le pourvoi, j’infirmerais
l’arrêt de la Cour d’appel et rétablirais le jugement de première instance
déclarant le Règlement et l’Ordonnance ultra vires. Il est évident que
si l’art. 5 disparaît, les art. 6 et 7 du Règlement, tout comme l’art. 4
doivent également disparaître. Sans ces dispositions, le Règlement est vidé de
tout sens.
J’accorderais à l’appelante Claire Dupond ses
dépens dans toutes les cours, à l’encontre de la Ville de Montréal, mais il n’y
aura aucune adjudication de dépens en ce qui concerne le procureur général du
Québec et le procureur général du Canada.
[Page 782]
Le jugement des juges Martland, Judson, Ritchie,
Pigeon, Beetz et de Grandpré a été rendu par
LE JUGE BEETZ—L’appelante Claire Dupond conteste
la constitutionnalité du Règlement 3926 de la Ville de Montréal et de
l’Ordonnance n° 1 passée par le comité exécutif de la ville en vertu de l’art.
5 dudit Règlement. L’instance a été entamée en vertu de l’art. 515 de la Charte
de la Ville de Montréal (S.Q. 1959-60, c. 102) qui dispose que tout
contribuable peut, par requête libellée en son nom, présentée à la Cour
supérieure, demander l’annulation d’un règlement pour motif d’illégalité. Le
procureur général du Québec et le procureur général du Canada ont été mis en
cause et ont participé à toutes les procédures, le premier pour appuyer et le
second pour contester la validité du Règlement et de l’Ordonnance. Le juge de
première instance a déclaré inconstitutionnels le Règlement et l’Ordonnance, et
la Ville de Montréal ainsi que le procureur général du Québec ont chacun
interjeté appel devant la Cour d’appel du Québec. Dans des arrêts
distincts sur chaque appel, la Cour d’appel a infirmé le jugement de première
instance et rejeté la requête de Claire Dupond. Ce sont ces arrêts que le
procureur général du Canada d’une part et Claire Dupond d’autre part attaquent
dans ce pourvoi. Le procureur général de l’Ontario et le procureur général de
l’Alberta ont obtenu l’autorisation d’intervenir, mais seul le procureur
général de l’Alberta s’en est effectivement prévalu; il appuie la validité du
Règlement et de l’Ordonnance.
Le Règlement 3926 dispose:
Règlement concernant certaines mesures
exceptionnelles pour assurer aux citoyens la paisible jouissance de leurs
libertés, réglementer l’utilisation du domaine public et prévenir les émeutes
et autres troubles de l’ordre, de la paix et de la sécurité publics.
A la séance du conseil de la ville de
Montréal tenue le 12 novembre 1969, le conseil décrète:
ATTENDU qu’il est impérieux d’assurer la
protection des citoyens dans la jouissance de leurs libertés et de la paix
publique et contre toute violence à leur personne et à leur propriété;
ATTENDU qu’il s’est avéré que certaines
manifestations s’accompagnent souvent d’actes de violence, de vols à main armée
et d’autres actes criminels;
[Page 783]
ATTENDU qu’il y a lieu de prendre des mesures
d’urgence exceptionnelles pour la protection des citoyens et le maintien de
l’ordre et de la paix publics;
ATTENDU qu’il y a lieu de réglementer
l’utilisation du domaine public et de garantir les droits du citoyen à la
paisible jouissance du domaine public de la Ville;
1.—Toute personne a le droit d’utiliser et
de jouir des voies et places publiques et du domaine public de la ville de
Montréal dans la tranquillité, la paix et l’ordre publics;
2.—Les assemblées, défilés ou autres
attroupements qui mettent en danger la tranquillité, la sécurité, la paix ou
l’ordre public sont interdits sur les voies et places publiques et dans les
parcs ou autres endroits du domaine public de la Ville;
3.—Une personne qui participe à ou est
présente à une assemblée, un défilé ou un attroupement dans le domaine public
de la Ville ne doit molester, bousculer ou autrement gêner le mouvement, la
marche ou la présence des autres citoyens qui utilisent également le domaine
public de la Ville à cette occasion;
4.—Toute assemblée, défilé ou attroupement
dans le domaine public dont le déroulement s’accompagne d’une violation d’un
des articles du présent règlement ou d’actes, conduites ou propos qui troublent
la paix ou l’ordre public devient dès lors une assemblée, un défilé ou un attroupement
qui met en danger la tranquillité, la sécurité, la paix ou l’ordre public au
sens de l’article 2 du règlement et doit immédiatement se disperser;
5.—Lorsqu’il y a des motifs raisonnables de
croire que la tenue d’assemblées, de défilés ou d’attroupements causera du
tumulte, mettra en danger la sécurité, la paix ou l’ordre public, ou sera une
occasion de tels actes, sur rapport du directeur du service de la police et du
chef du contentieux de la Ville qu’une situation exceptionnelle justifie des mesures
préventives pour sauvegarder la paix ou l’ordre public, le comité exécutif
peut, par ordonnance, prendre des mesures pour empêcher ou supprimer ce danger
en interdisant pour la période qu’il détermine, en tout temps ou aux heures
qu’il indique, sur tout ou une partie du domaine public de la Ville, la tenue
d’une assemblée, d’un défilé ou d’un attroupement ou de toute assemblée, défilé
ou attroupement;
6.—Toute personne doit se conformer
immédiatement à l’ordre d’un agent de la paix de quitter les lieux de toute
assemblée, défilé ou attroupement tenu en violation du présent règlement;
[Page 784]
7.—Quiconque participe à une assemblée,
défilé ou attroupement tenus en violation du présent règlement ou contrevient
autrement, de quelque manière à Tune des dispositions du présent règlement, est
passible d’un emprisonnement ou d’une amende, avec ou sans frais, pour le terme
ou le montant que la cour municipale de Montréal déterminera, à sa discrétion,
et à défaut du paiement immédiat de l’amende ou de l’amende et des frais, selon
le cas, d’un emprisonnement pour un terme déterminé par la cour municipale, à
sa discrétion; l’emprisonnement pour défaut du paiement de l’amende ou des
frais doit cesser en tout temps avant l’expiration du terme déterminé par la
Cour, sur paiement de l’amende ou de l’amende et des frais, selon le cas.
L’emprisonnement ne doit pas être d’une
durée de plus de soixante (60) jours et l’amende de plus de cent (100) dollars.
L’Ordonnance passée par le comité exécutif de la
ville, en conformité de l’art. 5 du Règlement, prévoit:
En vertu du règlement 3926 concernant
certaines mesures exceptionnelles pour assurer aux citoyens la paisible
jouissance de leurs libertés, réglementer l’utilisation du domaine public et
prévenir les émeutes et autres troubles de l’ordre, de la paix et de la
sécurité publics.
A la séance du comité exécutif de la ville
de Montréal tenue le 12 novembre 1969 (n° 38961)
le comité exécutif décrète:
ORDONNANCE POUR INTERDIRE LA TENUE DE TOUTE
ASSEMBLÉE, DÉFILÉ ET ATTROUPEMENT DANS LE DOMAINE PUBLIC DE LA VILLE DE
MONTRÉAL POUR UNE PÉRIODE DE 30 JOURS.
CONSIDÉRANT les rapports ci-annexés, pour
faire partie intégrante des présentes, du directeur du service de la police et
du chef du contentieux de la ville de Montréal;
CONSIDÉRANT qu’il y a des motifs
raisonnables de croire que la tenue d’assemblées, de défilés ou d’attroupements
dans le domaine public de la ville mettrait en danger la sécurité, la paix ou
l’ordre publics, ou en serait l’occasion;
CONSIDÉRANT la présente situation
exceptionnelle dans la ville de Montréal et la nécessité de mesures préventives
pour sauvegarder la paix et l’ordre publics,
La tenue de toute assemblée, défilé ou
attroupement est interdite partout dans le domaine public de la ville de
Montréal, en tout temps, pour une période de trente
[Page 785]
(30) jours se terminant le treizième (13e)
jour de décembre 1969, à minuit, à l’exception des défilés déjà autorisés,
conformément au règlement 1319 relatif à la circulation, par le directeur du
service de la police avant l’adoption de la présente ordonnance et pourvu
qu’ils se déroulent dans la tranquillité, la paix et l’ordre publics.
Service de la police
Cabinet du directeur
date: 12
novembre 1969
Monsieur Lucien Saulnier
Président du
Comité exécutif
Ville de Montréal
De: Monsieur J.-P. Gilbert
Directeur du
Service de la Police
Ville de Montréal
Sujet:
manifestations
et défilés
1) Depuis le début de l’année 1969, il y
eut 97 manifestations, à Montréal, dont 21 depuis le début d’octobre à ce
jour.
2) Certaines de ces manifestations ont
attiré plusieurs milliers de manifestants qu’il nous a fallu contrôler.
3) Il est à noter que les manifestations
dont il est question plus haut ne comprennent pas les parades à fins
religieuses, ethniques, commerciales ou sportives au cours desquelles nous
sommes appelés à maintenir l’ordre.
4) A quatre reprises, depuis le 1er
octobre 1969, nous avons dû mobiliser plus de huit cents (800) policiers lors
de manifestations.
5) Les manifestations, pour toutes sortes
de causes ou de motifs, se sont multipliées à un rythme tel que nous évaluons,
sur une base annuelle moyenne, à 20% le nombre d’homme/jour du Service de la
Police de Montréal requis pour contrôler ces manifestations.
6) Si l’on considère le coût de ces
manifestations en salaires versés aux policiers en devoir lors de ces
occasions, nous avons évalué les salaires versés en temps suplémentaire à
environ $3,000 l’heure.
7) Si l’on considère le coût à temps
régulier des forces policières attachées à la préparation des services d’ordre
et à l’exécution des opérations policières lors des manifestations, il en
résulte une dépense pour l’Administration municipale que nous évaluons sur une
base annuelle à environ $7,000,000.
[Page 786]
8) Il faut souligner le fait que lors d’une
manifestation, nous devons forcément réduire la protection normale que nous
accordons dans les districts pour concentrer nos effectifs sur les lieux de
manifestations. Cette situation ne peut que favoriser le crime dans la
métropole.
9) Or depuis deux mois, ces manifestations
ont augmenté, tant en fréquence qu’en nombre de participants.
10) Nous remarquons que la violence, le
vandalisme et le pillage accompagnent de plus en plus ces manifestations.
11) Des dommages considérables ont été
causés à un grand nombre d’établissements commerciaux au cours de ces
manifestations.
12) L’expérience des récentes
manifestations a démontré que de nombreux agitateurs, souvent les mêmes, se
mêlent dans une grande foule pour lancer divers projectiles dont des coquetels
Molotov, ou pour autrement troubler la paix et porter atteinte à la personne et
à la propriété, alors que l’identification et la neutralisation en temps utile
de ces agitateurs deviennent extrêmement difficiles.
13) Le climat d’agitation sociale et la
fréquence des manifestations, avec les caractéristiques démontrées par ce qui
précède, font qu’il est impossible de s’assurer de façon raisonnablement
certaine que la tenue des assemblées, défilés et attroupements dans la Ville de
Montréal puisse à cette période se tenir sans que des actes de violence à la
personne et à la propriété ne se commettent ou que l’on subisse une aggravation
du nombre des vols à main armée et crimes majeurs lorsque les hommes de police
doivent être mobilisés lors de ces manifestations;
14) Nous avons donc des motifs raisonnables
de croire que dans les prochains 30 jours, la tenue d’assemblées, de
défilés ou d’attroupements ne peut que mettre en danger la sécurité, la paix et
l’ordre publics et constituera des occasions pour la perpétration d’actes
criminels sérieux ou d’actes troublant gravement la sécurité, la paix et
l’ordre publics;
15) Nous croyons donc devoir recommander
que des mesures préventives soient prises pour la protection de la population
et pour sauvegarder la paix et l’ordre publics et recommandons que le Comité
exécutif invoque les pouvoirs qui lui sont donnés par le règlement concernant
les manifestations dans le domaine public de la Ville et interdise pendant 30
jours toute assemblée, défilé, ou
[Page 787]
attroupement, de quelque nature que ce
soit, partout dans le domaine public de la Ville à l’exception de ceux pour
lesquels une autorisation a déjà été accordée par le Directeur du Service de la
Police de Montréal.
Nous recommandons que notre rapport soit
transmis à Avocat en chef pour préparation de l’ordonnance requise et tout
rapport qu’il doit faire en vertu des dispositions du règlement ci-dessus
invoqué.
Service du
contentieux
date: 12
novembre 1969
A: Monsieur le président et
MM. les membres du
comité exécutif
Hôtel de Ville.
et
Monsieur Maurice Farley,
Secrétaire administratif de la Ville,
Hôtel de Ville.
De: Me Michel Côté,
Avocat en chef,
Service du Contentieux.
Sujet: Recommandation de l’adoption d’une
ordonnance pour interdire toute manifestation dans le domaine public pour 30
jours—Règlement concernant les manifestations dans le domaine public.
Messieurs,
A la suite de l’adoption du règlement
concernant les manifestations dans le domaine public de la ville, nous avons
reçu et pris connaissance du rapport en date du 12 novembre 1969 du
directeur du service de la police, monsieur Jean-Paul Gilbert, recommandant
l’adoption d’une ordonnance en vertu de ce règlement pour interdire, pendant
trente (30) jours, toute manifestation dans le domaine public.
Considérant les nombreuses manifestations
prévues et annoncées dans le public pour les prochains jours et considérant les
faits relatés au rapport du directeur du service de la police, monsieur
Jean-Paul Gilbert, nous ne pouvons que conclure, comme ce dernier, qu’il existe
une situation exceptionnelle dans la ville, qu’il y a des motifs raisonnables
de croire que la tenue d’assemblées, de défilés ou d’attroupements, mettra en
danger la sécurité, la paix et l’ordre publics, causera du tumulte ou sera une
occasion de tels actes, et qu’en conséquence, il y a lieu de prendre des
mesures préventives pour sauvegarder la paix et l’ordre publics. Nous
recommandons donc, conjointement avec le directeur du service de la police,
monsieur Jean-Paul Gilbert, que le comité exécutif interdise, par ordon-
[Page 788]
nance, la tenue de toute assemblée, défilé
ou attroupement, partout dans le domaine public de la Ville de Montréal, en
tout temps, pour une période de trente (30) jours, se terminant le treizième
(13e) jour de décembre 1969, à minuit, à l’exception des défilés
déjà autorisés, conformément au règlement 1319 relatif à la circulation, par le
directeur du service de la police, monsieur Jean-Paul Gilbert, avant l’adoption
de la présente ordonnance et pourvu qu’ils se déroulent dans la tranquillité,
la paix et l’ordre publics.
Nous recommandons que cette ordonnance soit
sous la forme et selon les termes de l’ordonnance que nous annexons à la
présente.
Espérant le tout conforme, nous vous
réitérons, messieurs, l’expression de nos sentiments les meilleurs.
Votre tout
dévoué,
L’avocat en chef,
Michel Côté.
La preuve est constituée uniquement par le bref
témoignage de Claire Dupond qui y déclare être un contribuable de la Ville de
Montréal et avoir la citoyenneté canadienne.
En l’espèce, aucun fait n’est invoqué hors ce
qui ressort des rapports du Service de la police et du Service du contentieux,
précités et annexés à l’Ordonnance. Les faits relatés dans ces rapports ne sont
pas contestés. Ils doivent être considérés comme exacts et il a été admis à
l’audience que l’Ordonnance n° 1 avait été passée en raison de ces faits.
On peut résumer de la manière suivante les
moyens avancés pour contester la constitutionnalité du Règlement et de
l’Ordonnance:
1. Ils sont relatifs au droit criminel et ultra
vires de la Ville de Montréal et de la législature provinciale;
2. Ils visent et contredisent les libertés
fondamentales d’expression, de réunion et d’association, la liberté de la
presse et la liberté de religion qui ont été incluses dans la constitution par
le préambule de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867, ou qui
relèvent de la compétence fédérale et sont protégées par la Déclaration
canadienne des droits.
Dans son mémoire, Claire Dupond prétend
également que, abstraction faite de la question consti-
[Page 789]
tutionnelle, l’Ordonnance est ultra vires du
comité exécutif et que le Règlement est ultra vires du Conseil de la
ville, aux termes de la Charte de la Ville. Ces moyens n’ont pas été
mentionnés pendant les débats. C’est pourquoi, quand le procureur de la Ville a
indiqué qu’il allait y répondre, la Cour l’a informé qu’il n’avait pas à le
faire tant que ces moyens ne seraient pas soulevés. Ils ne le furent pas.
Puisque ces moyens n’ont pas fait l’objet de plaidoiries en cette Cour, et n’ont
pas été discutés par les autres cours, je m’abstiendrai de tout commentaire à
leur sujet et je présumerai que le Règlement et l’Ordonnance sont intra
vires, du point de vue du droit administratif. Je limiterai donc mes motifs
aux deux points de droit constitutionnel.
Le juge de première instance, le juge Trépanier,
dont le jugement n’a pas été publié, a conclu que les art. 2, 3 et 5 du
Règlement et plusieurs dispositions du Code criminel faisaient jusqu’à
un certain point double emploi. Il conclut que l’art. 5 du Règlement crée une
nouvelle infraction et a pour but de suppléer au Code criminel et qu’il
est donc ultra vires en tant que disposition relative au droit criminel.
Puisqu’à son avis, il était peu probable que le Conseil de la ville aurait
édicté le Règlement sans l’art. 5, il déclara la nullité de l’ensemble du
Règlement et de l’Ordonnance. (Un juge de la Cour du Bien-Être social était
parvenu à la même conclusion, sur des motifs plus étendus, à l’égard du même
Règlement dans La Ville de Montréal c. X, cette décision a fait l’objet d’un
appel dont nous ne connaissons pas l’issue. Il semble également que quelques
décisions non publiées de la Cour municipale de Montréal ont déclaré intra
vires le Règlement et l’Ordonnance en question).
La Cour d’appel (le juge Lajoie parlant en son
propre nom et en celui des juges Owen, Brossard, Turgeon et Bélanger) a conclu
unanimement que le Règlement et l’Ordonnance étaient intra vires: elle a
qualifié le Règlement et l’Ordonnance de règlements locaux de police dont le
but principal est d’assurer aux citoyens la libre et paisible jouissance du
domaine public de la municipalité. En ce qui concerne la Déclaration
canadienne des droits,
[Page 790]
on a fait remarquer qu’elle ne s’appliquait pas
à la législation provinciale ou municipale: [1974] C.A. 402.
Devant cette Cour, la constitutionnalité de
chaque article du Règlement fut brièvement débattue, mais l’attaque était
principalement dirigée contre l’art. 5 et l’Ordonnance. On parla de
divisibilité. En réponse aux questions qu’on lui posait, l’avocat de Claire
Dupond déclara que cette dernière, qui avait seule entamé les procédures,
voulait uniquement faire déclarer ultra vires l’Ordonnance et l’art. 5
du Règlement, et que les autres articles du Règlement ne l’intéressaient pas.
Il est évident selon moi que cette déclaration
revient à un désistement de sa requête par Claire Dupond pour autant que cette
requête vise les dispositions du Règlement autre que l’art. 5.
L’avocat du procureur général du Canada, l’autre
appelant, admit que l’art. 5 était fonctionnellement divisible.
En outre, je pense, comme le juge de première
instance, que le Conseil de la ville n’aurait probablement pas adopté le
Règlement contesté sans l’art. 5, mais, à mon avis, l’inverse n’est pas vrai: le
titre même du Règlement et le troisième alinéa du préambule font mention de
mesures exceptionnelles et d’urgence qui ne sont énoncées qu’à l’art. 5; les
autres alinéas du préambule s’appliquent à l’art. 5 comme aux autres articles;
enfin, il est manifeste que le Règlement resterait opérant sans les
art. 1,2, 3 et 4.
Dans ces circonstances, je limiterai donc mes
motifs de jugement à la question de la constitutionnalité de l’art. 5 et des
dispositions accessoires, les art. 6 et 7. Selon moi, il n’y a plus de
litige entre Claire Dupond et la Ville de Montréal en ce qui concerne les
art. 1, 2, 3 et 4 du Règlement. Ni la mise en cause du procureur général
du Canada et du procureur général du Québec, ni l’intervention ultérieure du
procureur général de l’Alberta ne font de cette affaire un renvoi
constitutionnel.
[Page 791]
II
Dans l’affaire Hodge c. La Reine, le Comité judiciaire du Conseil
privé a affirmé la constitutionnalité de l’Ontario Liquor License Act de
1877 et de ses règlements d’application. A la page 131, le Comité judiciaire a
qualifié ces règlements de
[TRADUCTION] règlements dans le genre de
règlements municipaux ou de police d’un caractère purement local, … et, comme
tels, [ayant] pour but de préserver, dans les limites de la municipalité, la
paix … et de réprimer … la conduite désordonnée et tumultueuse.
On ne saurait mieux définir l’art. 5 du
Règlement et l’Ordonnance qui, prima facie, sont des règlements de
nature purement locale. L’Ordonnance a été passée pour des raisons propres à la
Ville de Montréal à une époque donnée. L’article 5 et l’Ordonnance se
rapportent à l’utilisation du domaine public municipal dans une situation
exceptionnelle lorsqu’il y a des motifs raisonnables de croire que la tenue
d’assemblées, de défilés ou d’attroupements, dans la rue, les parcs et autres
parties du domaine public mettrait en danger la sécurité, la paix et l’ordre
publics. Ce ne sont pas des mesures punitives mais essentiellement des mesures
préventives, dont le but et l’effet sont la prévention de conditions
susceptibles d’entraîner des violations de la paix et de nuire à
l’administration de la justice. Ce caractère préventif ressort du fait que
l’Ordonnance interdit la tenue sur le domaine public de toute assemblée
et de tout défilé et attroupement, aussi innocents et inoffensifs soient-ils.
Le caractère temporaire de l’Ordonnance, comme de toute ordonnance qui pourrait
être passée en vertu de l’art. 5, fait également ressortir l’aspect préventif
de cette disposition.
Dans le Renvoi sur l’Adoption Act, Sir Lyman Duff écrit, à la
p. 403:
[TRADUCTION] … à titre de domaine
législatif, le droit criminel relève du Parlement du Canada, mais
l’administration de la justice et, généralement parlant, la police du pays,
l’application du droit criminel, l’élimination du crime et des troubles de
l’ordre public, ont, depuis le tout début de la Confédération été reconnues
comme étant la responsabilité des provinces et ont été menées à bien à un coût
élevé pour le public; ainsi les provinces, directement ou par l’intermédiaire
des muni-
[Page 792]
cipalités, ont également assumé la
responsabilité du contrôle des conditions sociales susceptibles d’inciter au
vice et au crime.
Il est maintenant bien établi que la suppression
des conditions susceptibles de favoriser le crime relève de la compétence
provinciale: Bédard c. Dawson;
Di Iorio c. Gardien de la prison de Montréal.
Dire que les ordonnances qui peuvent être
passées en vertu de l’art. 5 sont purement prohibitives est une simplification:
on peut limiter des manifestations à certains secteurs du domaine public
municipal, à certaines heures du jour ou de la nuit, à certains genres de
réunions, défilés ou attroupements; c’est pourquoi, en dépit de la forme
prohibitive des ordonnances, l’art. 5 peut être considéré, au fond, comme une
réglementation de l’utilisation du domaine public au même titre que le
règlement jugé intra vires par le juge en chef McRuer, dans l’arrêt R.
v. Campbell.
De toute façon, je n’hésiterais aucunement à
conclure à la validité des ordonnances prévues à l’art. 5, même si elles
étaient strictement prohibitives:
[TRADUCTION] Une loi provinciale ne devient
pas une matière de droit criminel pour la simple raison qu’elle édicte une
interdiction et érige en délit le défaut de se conformer à celle-ci;…
(le juge Judson, dans O’Grady
c. Sparling, à
la p. 810).
A mon avis, les textes attaqués visent une
matière de nature purement locale dans la province au sens du par. 92(16) de la
constitution. Puisque tous les autres domaines de pouvoir législatif énumérés à
l’art. 92 ne sont que des exemples du pouvoir général de la province de faire
des lois relatives à toutes les matières de nature purement locale ou privée
dans la province, je suis d’avis que les textes attaqués tirent aussi leur
validité constitutionnelle des par. (8), (13), (14) et (15) de l’art. 92.
[Page 793]
L’arrêt Re Race Track and Betting, de la Cour d’appel de l’Ontario,
et District of Kent v. Storgoff,
un jugement du juge Whittaker de la Cour suprême de la
Colombie-Britannique, nous ont été cités à titre de jurisprudence montrant
l’invalidité de l’art. 5 du Règlement et de l’Ordonnance. Ces affaires
traitaient de situations différentes et j’estime préférable de ne pas les
commenter afin d’éviter d’aller plus loin que nécessaire aux fins de la décision
en l’espèce. L’arrêt Johnson c. Le procureur général de l’Alberta, fut également cité. Il convient de
faire ici une distinction nette: dans cette affaire, une province avait ajouté
une sanction à une infraction déjà prévue auCode criminel.
III
Lorsqu’un texte législatif est en soi de nature
locale ou privée, il incombe à la partie qui affirme qu’il relève d’une ou de
plusieurs catégories de sujets énumérés à l’art. 91 de le prouver: L’Union
St-Jacques de Montréal c. Bélisle,
à la p. 36. Les appelants ont essayé de s’acquitter de ce fardeau en
alléguant que l’art. 5 du Règlement et l’Ordonnance sont relatifs au droit
criminel.
Un volet de leur argumentation dit que les
dispositions attaquées sont des mesures de prévention des émeutes et traitent
d’un domaine déjà couvert par les art. 64 à 70 du Code criminel et
que leur but essentiel est de suppléer à ce qui peut apparaître comme une
lacune du Code.
Je ne suis pas d’accord que l’art. 5 et
l’Ordonnance traitent du même sujet que le Code, sous le même aspect et dans le
même but. Ils diffèrent de plus d’une façon, mais la différence principale est
la suivante: le Code criminel interdit les attroupements illégaux et les
émeutes et prévoit des peines pour ces infractions une fois qu’elles ont été
commises; il oblige également tout juge de paix, maire ou shériff à ordonner,
au nom de Sa Majesté, la dispersion immédiate de tout attroupement illégal qui
a déjà commencé à troubler tumultueusement la paix publique; l’art. 5 et
l’Ordonnance, par
[Page 794]
contre, ont pour but la prévention d’assemblées,
de défilés et d’attroupements qui n’ont pas encore eu lieu. Le Code ne contient
aucune mesure préventive similaire à l’art. 5 du Règlement. L’avocat du
procureur général du Canada l’a admis sans détour, mais il prétend que seul le
Parlement pourrait édicter une mesure telle que l’art. 5 du Règlement.
Il est possible que le Parlement puisse édicter
des mesures de nature préventive en vertu de ses pouvoirs accessoires. Mais il
n’est pas question en l’espèce des limites externes de la compétence fédérale
en droit criminel et je ne vois pas comment le fait que le Parlement n’a pas
exercé un pouvoir accessoire pourrait paralyser la compétence législative
provinciale et empêcher une province ou une ville d’exercer ses propres
pouvoirs. Dans l’exercice de leur propre compétence, les provinces peuvent
constitutionnellement compléter la législation fédérale. La jurisprudence
abonde en exemples où une législation provinciale complémentaire de la loi
fédérale fut maintenue dans la mesure où elle n’était pas incompatible avec
cette dernière: Le Secrétaire de la province de l’Île-du-Prince-Edouard
c. Egan; In
re La validité de l’art. 92(4) de la Vehicles Act, 1957 (Sask.); Smith c. La Reine; O’Grady c. Sparling, (précité);
Stephens c. La Reine;
Lieberman c. La Reine;
Fawcett c. Le procureur général de l’Ontario; Mann c. La Reine.
Ce volet du premier moyen invoqué par les
appelants ne peut donc pas être retenu.
Le second volet de ce moyen est que l’art. 5 du
Règlement et l’Ordonnance sont ultra vires en vertu des principes
établis par Saumur c. La Cité de Québec, Henry Birks and Sons Ltd. c. La
Cité de Montréal et
Switzman c. Elbling.
[Page 795]
A mon sens, rien dans l’Ordonnance ne porte
atteinte à la liberté de religion, à la liberté de la presse ou d’expression,
ni n’impose d’observances religieuses, de manière à amener la question sous le
pouvoir du Parlement en matière de droit criminel. L’Ordonnance interdit la
tenue de toute assemblée, de tout défilé ou attroupement pendant une
période de trente jours, sans aucune référence aux opinions religieuses,
idéologiques ou politiques. Cette interdiction est fondée sur les raisons
invoquées par le directeur du Service de la police et l’avocat en chef de la
ville; ces raisons n’ont rien à voir avec celles pour lesquelles des lois
provinciales ont été annulées par les arrêts Saumur, Birks et Switzman.
En outre, le pouvoir discrétionnaire d’adopter
l’Ordonnance en vertu de l’art. 5 du Règlement n’est pas un pouvoir
discrétionnaire illimité accordé à un fonctionnaire municipal, comme c’était le
cas dans l’affaire Saumur: il est conféré au comité exécutif de la
ville; il ne peut être exercé que sur présentation d’un rapport du directeur du
Service de la police et du chef du contentieux de la ville; ce rapport doit
donner les motifs pour lesquels il y a lieu d’adopter une telle ordonnance; ces
motifs doivent répondre aux normes fixées dans le préambule du Règlement et à
l’art. 5, savoir, l’existence d’une situation exceptionnelle qui justifierait
des mesures préventives d’urgence; enfin, l’interdiction doit se limiter à la
période fixée par le comité exécutif; elle doit être temporaire puisque, de par
leur nature même, des mesures exceptionnelles d’urgence ne peuvent pas être
permanentes.
Si le pouvoir discrétionnaire conféré au comité
exécutif par l’art. 5 devait être exercé à des fins inconstitutionnelles, ou
simplement exercé de façon déraisonnable, on pourrait recourir au contrôle
judiciaire.
Je devrais ajouter qu’aux termes de la Charte
de la Ville, le comité exécutif n’est pas un organisme irresponsable et que
les media ne sont pas réduits au silence par une ordonnance.
Cette autre branche du premier moyen ne peut
donc pas être retenue.
[Page 796]
IV
Le deuxième moyen soulevé à l’encontre de la
constitutionnalité de l’art. 5 et de l’Ordonnance porte qu’ils visent et
contredisent les libertés fondamentales d’expression, de réunion et
d’association, la liberté de la presse et la liberté de religion, héritées du
Royaume-Uni et incluses dans la Constitution par le préambule de l’Acte de
l’Amérique du Nord britannique, 1867 ou qui relèvent de la compétence
fédérale et sont protégées par la Déclaration canadienne des droits. A
l’appui de cette prétention était invoqué le Renvoi relatif aux lois de
l’Alberta.
Il m’est extrêmement difficile de traiter d’un
moyen libellé dans des termes aussi généraux. Quelle différence y a-t-il entre
un droit et une liberté et entre une liberté fondamentale et une liberté qui
n’est pas fondamentale? Y a-t-il une corrélation entre la liberté d’expression
et la liberté de réunion d’une part et, d’autre part, le droit, s’il en est, de
tenir une réunion publique dans la rue ou un parc, par opposition à une réunion
ouverte au public, sur un terrain privé? Comment distinguer une assemblée, un
défilé, un attroupement, une manifestation et une procession? Le parler moderne
a développé chez les hommes de loi un langage vague. Comme le disait Sir Ivor
Jennings, les Anglais ont au moins l’avantage de ne pas avoir de constitution
écrite et peuvent ainsi organiser leur droit logiquement. (W. Ivor
Jennings, «The Right of Assembly in England», (1931-32), 9 New York
University Law Quarterly Review, 217.)
Pour répondre au moyen des appelants,
j’utiliserai donc le même langage. J’estime pouvoir donner mon opinion en
quelques courtes propositions qui nécessitent peu ou pas de commentaires car, à
ce niveau d’abstraction, je dois essayer de ne pas dire plus que nécessaire
pour répondre à ce moyen:
1. Aucune des libertés mentionnées n’a été
consacrée par la constitution au point d’être mise hors de la portée de toute
législation.
2. Aucune de ces libertés ne correspond à une
seule matière relevant de la compétence exclusive
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fédérale ou provinciale. Chacune d’elles est
composée de plusieurs matières qui, selon l’aspect, relèvent de la compétence
fédérale ou provinciale.
(C’est le postulat sur lequel repose l’art. 5(3)
de la Loi ayant pour objets la reconnaissance et la protection des droits de
l’homme et des libertés fondamentales, dont la Partie I constitue la Déclaration
canadienne des droits.)
3. Les libertés d’expression, de réunion et
d’association, ainsi que la liberté de la presse et la liberté de religion,
sont distinctes et indépendantes de la faculté de tenir des assemblées, des
défilés, des attroupements, des manifestations, des processions dans le domaine
public d’une ville. Cela est particulièrement vrai pour la liberté d’expression
et la liberté de la presse dont traitait le Renvoi relatif aux lois de
l’Alberta (précité). Une manifestation n’est pas une forme de discours mais
une action collective. C’est plus une démonstration de force qu’un appel à la
raison; la confusion propre à une manifestation l’empêche de devenir une forme
de langage et d’atteindre le niveau du discours.
4. Le droit de tenir des réunions publiques sur
un chemin public ou dans un parc est inconnu en droit anglais. Loin d’être
l’objet d’un droit, la tenue d’une réunion publique dans une rue ou dans un
parc peut constituer une atteinte aux droits des pouvoirs municipaux qui sont
propriétaires de la rue, même si aucun tiers n’est gêné et qu’aucun préjudice
n’en résulte; elle peut également constituer une nuisance: A.L. Goodhart,
«Public Meetings and Processions» (1937), VI Cambridge Law Journal, 161;
W. Ivor Jennings, op. cit.; E.C.S. Wade, «Police Powers and Public
Meetings», (1937), VI Cambridge Law Journal 175; André Jodouin, «La
liberté de manifester», (1970), Vol. 1, Revue Générale de Droit, U.
d’Ottawa, 9. Le meilleur résumé de l’état du droit anglais est peut-être ce dictum
d’un grand juge anglais, le juge Wills, dans l’arrêt Ex parte Lewis, à la p. 197:
[TRADUCTION] La revendication du droit de
se réunir en quelque nombre que ce soit, et de rester assemblé pour aussi
longtemps que l’on souhaite sur un chemin public, au préjudice d’autres
personnes ayant des droits égaux, est en elle-même incompatible avec le droit
d’al-
[Page 798]
ler et de venir, et, pour autant que je
sache, elle n’est appuyée par aucune jurisprudence. On a prétendu que le droit
de tenir une réunion publique et le droit d’occuper tout terrain inoccupé ou
chemin public où choisiraient de se réunir des sujets de Sa Majesté, étaient,
sinon synonymes, tout au moins équivalents. L’argument ne nous convainc pas, ni
d’ailleurs le tableau des graves conséquences qui, nous a-t-on dit,
résulteraient d’une opinion contraire. Il n’y a jamais eu de difficulté,
jusqu’ici, et nous n’en prévoyons aucune, lorsque le but légitime et unique de
la réunion est la discussion publique et qu’il est improbable qu’elle entraîne
des résultats tendancieux ou préjudiciables. Chaque jour et partout dans le
royaume sont faites certaines choses, sans permission ni interdiction, qui ne
font ni ne peuvent faire l’objet d’un droit, et auxquelles il n’est pas rare qu’on
se soumette de bonne grâce parce qu’en raison de leur nature même, il est
impossible, quelle que soit l’importance de l’usage, qu’elles deviennent un
droit.
Inconnu en droit anglais, le droit de tenir des
réunions publiques dans le domaine public d’une ville n’a pas été inclus dans
la constitution canadienne en vertu du préambule de l’Acte de l’Amérique du
Nord britannique, 1867.
5. La tenue d’assemblées, de défilés ou
d’attroupements dans le domaine public est une question qui, selon l’aspect,
relève de la compétence fédérale ou provinciale et est régie par des lois
fédérales et provinciales telles le Code criminel, le droit relatif au
piquetage, le droit civil, les règlements municipaux, etc., y compris l’art. 5
du Règlement en et l’Ordonnance adoptée en conformité de ce dernier.
6. La Déclaration canadienne des droits, à
supposer qu’elle ait un rapport quelconque avec la tenue d’assemblées, défilés
ou attroupements dans le domaine public, ne s’applique pas à la législation
provinciale et municipale.
Le second moyen des appelants doit aussi être
rejeté.
Je rejetterais donc les deux pourvois.
Il n’y a pas lieu d’adjuger de dépens.
Pourvoi rejeté, le juge en chef LASKIN
et les juges SPENCE et DICKSON étant dissidents.
Procureur de l’appelant, le procureur
général du Canada: Paul Ollivier, Ottawa.
[Page 799]
Procureur de l’appelante, Claire Dupond:
Gaétan Robert, Montréal.
Procureurs de l’intimée, la Ville de
Montréal: Péloquin, Bouchard, Badeaux & Allard, Montréal.
Procureurs de l’intimé, le procureur général
du Québec: Pouliot, Dion & Guilbeault, Montréal.
Procureur de l’intervenant: William
Henkel, Edmonton.
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