Supreme Court of Canada
Alliance des Professeurs
Catholiques de Montréal v. Quebec Labour Relations Board, [1953] 2 S.C.R. 140
Date: 1953-06-26
L'alliance des Professeurs Catholiques
de Montreal. (Petitioner). Appellant;
and
The Labour Relations Board
of Quebec Respondent.
and
The Montreal Catholic School
Commission Mis-En-Cause.
1953: January 28, 29; 1953: June 8.
Present: Rinfret C.J. and
Kerwin, Rand, Estey and Fauteux JJ.
ON APPEAL FROM THE COURT
OF QUEEN'S BENCH, APPEAL SIDE, PROVINCE OF QUEBEC
Labour—School teachers on strike—Revocation of
certificate of representation—Union not notified of hearing of Labour Board—Whether
writ of prohibition proper remedy—Judicial function of Board—Whether revocation
null—Public Services Employees Disputes Act, R.S.Q. 1941, c. 169—Labour
Relations Act, R.S.Q. 1941, c. 162A—Public Inquiry Commission Act, R.S.Q. 1941,
c. 9—Articles 60, 82, 1003 C.P.
The appellant called a strike of its members in violation of
the Public Services Employees Disputes Act (R.S.Q. 1941, c. 169), which
forbids such action from the employees of a school corporation. Thereupon, the
respondent, acting ex parte and without notice to the appellant, invoked
s. 41 of the Labour Relations Act (R.S.Q. 1941, c.
162A) and cancelled the appellant's certificate of representation. A
writ of prohibition taken by the appellant and in which it asked for a
declaration of nullity, was maintained by the Superior Court and rejected by
the Court of Appeal for Quebec.
Held: The appeal should be allowed; the respondent
acted without jurisdiction and the revocation of the appellant's certificate of
representation was null and of no effect.
Per Rinfret C.J.: Having acted as a judicial tribunal,
the Board must be assimilated to a court of inferior jurisdiction within the
meaning of s. 1003 of the Code of Civil Procedure, and was therefore
subjected to the writ of prohibition. The Board acted without jurisdiction and
the writ of prohibition was the proper remedy to prevent the execution of its
decision.
An express declaration from the legislator is required to
prevent the application of the principle that no person can be condemned or deprived
of his rights without being heard.
S. 17 of the Public Inquiry Commission Act (R.S.Q.
1941, c. 9) does not apply to the Board and cannot be invoked to prevent the
prohibition against a decision rendered without jurisdiction.
Per. Kerwin and Estey JJ.: Notwithstanding that s. 41
of the Labour Act does not in terms require it and notwithstanding s. 50
of that Act, the respondent was bound to give notice to the appellant
before cancelling its certificate, even though an illegal strike had been
called. The appellant was entitled to a declaration of nullity and was
authorized to join a claim for such relief to a demand for prohibition.
[Page 141]
Per Rand J.: The provisions of the Labour Relations
Act are incompatible with authority to revoke the
certificate solely on the ground that there had been a violation of a penal
provision of the statute.
Although an administrative body, the Board in making decisions
of a judicial nature, as it did here, was bound by the maxim Audi Alteram
Partem.
Prohibition would be futile in the present case since the
Board's action was exhausted by the revocation, but the proceeding can still be
maintained for there is nothing in the articles of the Code of Civil
Procedure against the maintenance of the finding, necessarily involved in
such a proceeding, that the act challenged was beyond the jurisdiction of the
Board.
Per Fauteux J.: In revoking the certificate of the
appellant, the Board acted as a judicial tribunal and therefore should have
heard the appellant or at least given him the opportunity to be heard. The
application of the principle Audi Alteram. Partem is implied in the statutes
giving judicial powers to administrative bodies and to suspend its application
an explicit text or equivalent inference must be found in the statute. There is
here no such text nor does a comparison of s. 41 of the Labour Act with
s. 50 justify the inference that the legislator clearly intended to make an
exception.
Since there is nothing incompatible in the joining of a claim
of nullity for lack of jurisdiction to a request for prohibition, the appellant
is entitled to an adjudication on the question of nullity, even on the
assumption that prohibition was not the proper remedy.
APPEAL from the judgment of the Court of Queen's Bench,
appeal side, province of Quebec ,
reversing the trial judge and quashing a writ of prohibition.
L. P. Pigeon Q.C. for the appellant.
L. E. Beaulieu Q.C. and J. Gingras Q.C. for
the respondent.
The Chief
Justice:—L'Alliance des Professeurs catholiques de Montréal porte un
appel d'un jugement de la Cour du Banc de la Reine en date du 5 octobre 1951, à
raison duquel un jugement de la Cour Supérieure, rendu le 23 septembre 1950, fut
infirmé et le bref de prohibition émis à la demande de l'appelante contre les
intimées fut annulé et l'action rejetée avec dépens.
L'objet de l'appel est un ordre de la
Commission des Relations ouvrières de la province de Québec, émis ex parte, le
21 janvier 1949, ayant pour résultat de révoquer, à toute fin que de droit, le
certificat de reconnaissance syndicale, émis le 12 mai 1944, en faveur de
l'Alliance des Professeurs catholiques de Montréal, comme agent négociateur de
tous
[Page 142]
les instituteurs et institutrices qui
enseignent en françcais dans les écoles françaises de la Commission des Ecoles
catholiques de Montreal.
L'appelante est une association incorporée en
mars 1944, en vertu de la Loi des syndicats professionnels (S.R.Q. 1941,
c. 162).
Le 12 mai 1944, la Commission des Relations
ouvrières de la province de Québec émit, en faveur de cette association, un
certificat de reconnaissance pour représenter tous les instituteurs et
institutrices qui enseignent en français dans les écoles françaises de la
Commisison scolaire catholique de Montreal, comme agent négociateur avec cette
Commission, le tout conformément à la Loi des différends entre les services
publics et leurs salariés (S.R.Q. 1941, c. 169) et la Loi des relations
ouvrières (S.R.Q. 1941, c. 162A).
En janvier 1949, l'Alliance et la Commisison
des Ecoles catholiques de Montreal n'avaient pas encore réussi à conclure une
convention collective concernant les salaires des instituteurs pour l'année
courante. A une réunion générale tenue le 12 janvier, la majorité des membres
présents de l'Alliance se prononça en faveur d'une grève qui devait commencer
le lundi 17 Janvier. Effectivement cette grève se déclencha à la date fixée,
bien que, à la fin de la semaine, les instituteurs décidèrent de retourner à
leur travail; ce qu'ils firent dès le lundi 24 janvier. Dans l'intervalle, à
savoir, le 21 janvier, la Commission des Ecoles catholiques de Montreal avait
adressé une lettre à l'intimée demandant l'annulation du certificat de
l'Alliance comme agent négociateur. Le même jour (21 janvier), sans audition ni
avis à l'Alliance, l'intimée rendit une décision annulant le certificat de
l'Alliance. Cette décision fut transmise à l'Alliance par télégramme expédié le
même jour par le secrétaire de l'intimée et confirmé par une lettre en date du
jour suivant.
Le 27 avril 1949, l'Alliance obtint d'un juge
de la Cour Supérieure un ordre autorisant l'émission d'un bref de prohibition.
La requête de l'Alliance, qui accompagnait ce bref, alléguait que l'annulation
du certificat de reconnaissance était illégale, parce qu'une grève n'était pas
une raison justifiant cette annulation et parce que, en plus,
[Page 143]
l'Alliance n'avait reçu aucun avis de la
demande d'annulation . La requête concluait à ce qu'il fut déclaré que
l'intimée avait excédé sa juridiction en rendant la décision du 21 janvier et à
ce qu'en conséquence cette décision fut adjugée nulle et sans effet.
L'action de l'Alliance fut d'abord rencontrée
par une exception à la forme, qui fut rejetée par jugement du 28 juin 1949. L'intimée
en appela de cette décision à la Cour du Banc de la Reine et l'appel fut de
nouveau rejeté par jugement de cette Cour, en date du 8 février 1950.
La cause revint alors devant la Cour
Supérieure et, au mérite, l'intimée plaida que la décision dont l'Alliance se
plaignait était justifiée par le fait que toute grève était prohibée par la Loi
des différends entre les services publics et leurs salariés (S.R.Q. 1941, c.
169) et, en plus, que la Commission des Relations ouvrières de la province de
Québec jouissait de l'immunité à l'encontre d'un bref de prohibition.
Le bref de prohibition fut néanmoins maintenu
par jugement de la Cour Supérieure du 23 septembre 1950 et la décision
d'annulation de la part de l'intimée fut déclarée nulle.
Sur appel, la Cour du Banc de la Reine infirma ce jugement. Une majorité
des juges (St-Germain, St-Jacques et Gagné, JJ.) fut d'avis que la grève des
instituteurs était illégale et qu'elle justifiait l'annulation du certificat
émis en faveur de l'Alliance; en plus, qu'un avis à l'Alliance avant
l'annulation du certificat n'était pas requis par la loi. Les deux autres juges
(Barclay et Casey, JJ.) émirent l'opinion que le bref de prohibition n'était
pas le remède approprié en l'espèce parce qu'après que la décision de l'intimée
eût été rendue, il ne subsistait rien à faire de plus de la part de l'intimée
avant que la décision de cette dernière fut exécutée.
L'Alliance a porté ce jugement en appel devant
la Cour Suprême du Canada et soumet que l'intimée, en agissant sans avis à
l'Alliance, a excédé sa juridiction; que, au surplus, une grève, même illégale,
n'est pas une cause suffisante pour annuler un certificat de reconnaissance; et
que, dans les circonstances, le bref de prohibition est le remède approprié.
[Page 144]
Le jugement de la Cour Supérieure commence par
prendre état des faits suivants:
Les intimées admettent qu'aucune requête en
révocation de reconnaissance syndicale n'a été signifiée à l'Alliance.
L'Alliance n'a reçu aucun avis de la requête
en révocation et elle n'était pas présente ni représentée à la prétendue séance
à laquelle l'intimée a pris sur elle de rendre la décision révoquant la
reconnaissance ;
Le 21 janvier 1949, l'intimée a rendu une
décision révoquant le certificat de reconnaissance syndicale;
Cette décision fut portée à la connaissance de
l'Alliance par une dépêche télégraphique du 21 janvier 1949, datée et signée à
Québec par le secrétaire de la Commission des Relations ouvrières de la
province de Québec, M. Bernier;
Le 22 janvier 1949, le secrétaire de la
Commission a adressé une copie de la décision au président de l'Alliance des
Professeurs catholiques de Montreal, M. Léo Guindon. Cette lettre est datée de
Québec et sur la décision il est mentionné qu'elle fut émise à Quebec, le 21 janvier
1949.
L'honorable juge de première instance déclare
qu'il ne fait aucun doute qu'à la date de la révocation l'Alliance était dans
les conditions requises pour conserver le certificat de reconnaissance
syndicale. A cette date, il y avait 1,620 instituteurs et institutrices qui
enseignaient en français dans les écoles françaises de la Commission des Ecoles
catholiques de Montreal et de ce nombre 1,509 étaient membres en règle de
l'Alliance.
L'honorable juge invoque l'article 1003 du Code
de procédure civile qui décrète qu'il y a lieu au bref de prohibition
lorsqu'un tribunal inférieur excède sa juridicition. En plus, l'article 50 du
même Code décrète qu'à l'exception de la Cour du Banc de la Reine, tous
les tribunaux, juges de Circuit, magistrats et autres personnes, corps
politiques et corporations, dans la province de Québec, sont soumis au droit de
surveillance et de réforme, aux ordres et au contrôle de la Cour Supérieure et
de ses juges, en la manière et la forme que prescrit la loi.
Deux lois, d'après la Cour Supérieure, peuvent
régir le présent cas: La première est la Loi des différends entre les
services publics et leurs salariés (S.R.Q. 1941, c. 169) et l'autre est la Loi
des relations ouvrières (S.R.Q. 1941, c. 162A).
Les dispositions de la Loi des relations
ouvrières s'appliquent aux services publics et aux salariés, à leurs
employés mais, suivant la Loi des différends entre les services publics et
leurs salariés, "avec les modifications qui s'y trouvent et
[Page 145]
qui sont réputées en faire partie
intégrante". Les instituteurs sont des salariés au sens de la loi (L'Association
catholique des Instituteurs du District n° 16 v. Les Commissaires
d'écoles pour la Municipalité de la Paroisse de St-Athanase ).
L'article 5 de la Loi des différends entre
les services publics et leurs salariés défend la grève en toute
circonstance. Les articles 7 et 8 édictent les peines pour les infractions, et
l'article 11 ordonne qu'elles soient imposées suivant la Loi des convictions
sommaires.
D'autre part, l'article 3 de la Loi des
relations ouvrières reconnaît à tout salarié le droit d'être membre d'une
association et de prendre part à ses activités légitimes. L'article 4 stipule
que tout employeur est tenu de reconnaître, comme représentant collectif des
salariés à son emploi, une association groupant la majorité absolue des dits
salariés, et de négocier de bonne foi, avec eux, une convention collective de
travail. Les articles 11 à 19 prévoient la procédure à suivre pour la
négociation des conventions collectives, et les articles 20 à 28 définissent
les pratiques interdites. Les articles 29 et suivants traitent de la formation
de la Commission des Relations ouvrières de la province de Québec et règlent
son fonctionnement. Cette Commission a été instituée en corporation par cette
loi spéciale et c'est uniquement dans cette loi qu'on doit trouver les pouvoirs
qui lui sont attribués. L'article 41 permet à la Commission, pour cause, de
reviser ou révoquer toute décision et tout ordre rendus par elle et tout
certificat qu'elle a émis. Les articles 42 à 47 définissent les peines imposées
à ceux qui contreviennent à cette loi; et l'article 48 ordonne qu'elles soient
imposées sur poursuite sommaire, suivant la Loi des convictions.
En rapport avec les infractions, les seuls
pouvoirs attribués à la Commisison des Relations ouvrières sont définis aux
articles 49 à 50.
L'article 49 prévoit qu'aucune poursuite
pénale ne peut être intentée en vertu de la loi sans l'autorisation écrite de
la Commission ou le consentement du Procureur général. L'article 50 donne
certains pouvoirs à la Commission des Relations ouvrières: Dans le cas
d'infractions à la section des pratiques interdites, elle peut, sans préjudice
de toute
[Page 146]
autre peine, prononcer la dissolution de
l'association, mais "après lui avoir donné l'occasion d'être entendue et
de faire toute la preuve tendant à se disculper".
Aux termes de l'article 41, la Commission ne
peut révoquer une décision que "pour cause". D'après le juge de
première instance, cette cause de révocation doit nécessairement être une cause
suffisante en droit. Il est d'avis que le pouvoir conféré par l'article 41 doit
être exercé strictement en conformité avec les termes de la loi et que toute
décision qui n'est pas ainsi prise doit être considérée en Cour de justice
comme illégale (Wrights' Canadian Ropes Ltd. v. Minister of National Revenue
, décision du Conseil Privé ). 1946, S.C.R.,
à la page 146:
Of course, the discretion must be exercised on proper legal
principles.
A la page 156:
The Court is warranted in interfering with the exercise of
the Minister's discretion if such discretion has not been exercised in
accordance with sound and fundamental principles (Pioneer Laundry and Dry
Cleaners Ltd. v. Minister of National Revenue, 1939 S.C.R. p. 1; 1940 A.C. p.
127; The King v. Noxzema Chemical Co. of Canada Ltd., 1942 S.C.R. p. 178).
L'honorable juge émet ensuite l'avis que,
quand un organisme gouvernemental exerce une discrétion basée sur des motifs
erronés en droit et que sa décision n'est pas susceptible d'appel, il y a
ouverture au bref de prohibition. (The Queen v. The Vestry of St. Pancras ).
L'honorable juge continue:
Les articles 50 et 1003 du Code de Procédure
civile nous viennent du droit anglais, et les autorités anglaises font autorité
en la matière.
Ces articles ont pour but de contraindre les
tribunaux inférieurs et les corps publics à exercer leurs pouvoirs d'après les
principes fondamentaux du droit (Minister of National Revenue v. Wrights'
Canadian Ropes Ltd., 1947 A.C. p. 109 à 122).
Il en conclut donc que la Commission intimée
n'avait pas le droit de prononcer la dissolution de l'Alliance sans lui avoir,
au préalable, donner l'occasion d'être entendue et de faire toute preuve
tendant à se disculper.
Mais, toujours en suivant le jugement du
tribunal de première instance, il y a en cette espèce beaucoup plus que le défaut
d'entendre l'Alliance, au préalable, et de lui
[Page 147]
donner l'occasion de faire toute preuve
tendant à se disculper; il ressort de la preuve que la décision de la
Commission intimée a été rendue avant qu'elle ait été régulièrement saisie de
la question. En effet, comme le fait remarquer le juge, la requête de la
Commission des Écoles catholiques de Montreal est en date du 21 janvier 1949. Elle
fut préparée à Montreal, à la suite d'une réunion des commissaires des écoles
catholiques de Montreal; or, c'est le même jour que la Commisison intimée,
siégeant à Québec,,' accordait cette requête, alors qu'il est en preuve que ce
n'est que le 24 janvier 1949 que cette dernière est parvenue au bureau de la
Commission des Relations ouvrières de la province de Québec, à Québec.
Il en résulte que cette requête aurait été
accordée par la Commission intimée avant même de l'avoir reçue. Puis, cette
décision annulant le certificat de reconnaissance fut communiquée à l'Alliance
par télégraphe.
Voilà une justice expéditive, s'il en est une:
Le jugement rendu avant que la requête fut devant la Commission intimée et la
partie intéressée informée par télégramme; aucune signification à cette
dernière de la requête de la Commission des Ecoles catholiques de Montreal,
aucun avis et aucune audition des moyens que l'Alliance pouvait opposer à la
demande de la Commission des Écoles catholiques de Montreal.
Il est difficile de qualifier cette façon de
procéder et c'est avec raison que le juge de la Cour Supérieure déclare qu'elle
est "contraire aux principes fondamentaux de la justice".
En vertu de l'article 82 du Code de
procédure civile, "il ne peut être adjugé sur une demande judiciaire
sans que la partie contre laquelle elle est formée ait été entendue ou dûment
appelée". Et cette prescription a été appliquée par la jurisprudence aux
décisions quasi-judiciaires: Lapointe v. Association de Bienfaisance et de
Retraite de la Police de Montreal ,
Board of Education v. Rice ,
Richelieu & Ontario Navigation v. Commercial Union Ass. ; Ville de Bauharnois v. Liverpool,
London & Globe Ins. Co. , Home
Insurance Co. of New York v. Capuano .
[Page 148]
Il répugne à la raison de croire qu'un
tribunal quelconque puisse accorder une requête avant d'en être saisi. C'est là
indiscutablement un empêchement radical à l'exercice de la juridiction. C'est
plus que le défaut d'avis à la partie intéressée; c'est une adjudication sur
une procédure qui n'est pas devant le tribunal.
Le juge de première instance réfère à
plusieurs jugements à l'effet que le défaut d'avis à la partie intéressée
détruit la juridiction et entraîne la nullité de la sentence. Mais, pour
d'excellentes raisons sur lesquelles il n'est pas besoin d'insister, il n'y a
probablement pas jusqu'ici un seul jugement d'une cour supérieure se prononçant
sur l'acte d'un tribunal inférieur qui aurait agi sur une requête avant qu'il
en soit saisi.
Quel que soit le pouvoir d'exercer sa
discrétion que l'on veuille attribuer à une commission du genre de la Commission
des Relations ouvrières de la province de Québec, il ne s'agit plus ici de
discrétion mais de l'arbitraire le plus absolu ; et que l'on décore du nom de
tribunal administratif une commission du genre de la Commission intimée, dès
qu'elle exerce un pouvoir quasi-judiciaire, comme elle l'a fait dans les
circonstances, à l'égard de l'exercice de ce pouvoir elle doit être assimilée à
un tribunal inférieur dans le sens de l'article 1003 du Code de procédure
civile. Elle fait plus qu'excéder sa juridiction; elle agit sans
juridiction aucune et son acte donne lieu à l'emploi du bref de prohibition. De
nombreuses décisions dans la province de Québec justifient la procédure qui a
été adoptée dans la présente cause: Deniers v. Choquette ; Montreal Street Railway v. Board
of Conciliation ; Maillet
v. le Bureau des Gouverneurs du Collège des Chirurgiens-dentistes ; De Lamirande v. La Cour du
Recorder .
Dans la cause de Toronto v. York , le Comité judiciaire du Conseil
Privé eut à considérer la constitution de "The Ontario Municipal Board."
Il décida:
The Ontario Municipal Board is
primarily, in pith and substance, an administrative body. The members of the
Municipal Board not having been appointed in accordance with the provisions of
ss. 96, 99 and 100 of the British North America Act, 1887, which regulate the
appointment of judges of Superior, District and County Courts, the Board is not
validly
[Page 149]
constituted to receive judicial authority. Assuming that the
Ontario Municipal Board Act, 1932, which set up the Board, does by some of its
sections purport to constitute the Board a Court of Justice analogous to a
Superior, District, or County Court, it is to that extent invalid. There is,
however, nothing to suggest that the Board would not have been granted its
administrative powers without the addition of the alleged judicial powers, and
although, therefore, such parts of the Act of 1932 as purport to vest in the
Board the functions of a Court have no effect, they are severable; and the
Board is validly constituted for the performance of its administrative
functions.
Le jugement du Comité judiciaire fut prononcé
par Lord Atkin qui, après avoir fait remarquer que "The Ontario Municipal Board
is not validly constituted to receive judicial authority", ajoute:
So far, therefore, as the Act purports to constitute the
Board a Court of Justice analogous to a Superior, District, or County Court, it
is pro tanto invalid; … The result is that such parts of the Act as purport to
vest in the Board the functions of a Court have no effect.
Sur toute cette question, il est très
instructif de lire le jugement de la Cour du Banc du Roi de la province de
Québec dans la cause du Procureur Général v. Slanec et Grimstead . Ce jugement a infirmé celui de la
Cour Supérieure rendu le 25 mai 1932 (70 C.S. p. 274), avec cependant la
dissidence très élaborée de l'honorable juge Rivard (54 B.R. p. 263), et a
déclaré que la Loi des accidents du travail (S.Q. 18 Geo V, cc. 79 et 80)
était intra vires de la province, qui était compétente à faire le choix
et la nomination des membres de la Commission appelée à administrer la loi en
question.
Mais, il est de jurisprudence constante que
même les commissions administratives sont sujettes à la prohibition, tel
qu'édicté à l'article 1003 du Code de procédure civile, lorsqu'elles
exercent des fonctions judiciaires ou quasi-judiciaires, et il y a lieu alors
au bref de prohibition, même après jugement rendu pour en empêcher l'exécution
ou qu'il y soit donné effet.
Sur ce dernier point, je ne saurais admettre
l'avis de MM. les juges Barclay et Casey en Cour du Banc de la Reine. Tous deux
ont mis de côté le jugement de la Cour Supérieure pour le simple motif que le
bref de prohibition était sans objet lors de son émission et ne pouvait
produire aucun effet, parce que, après la décision de la Commission des
Relations ouvrières, il ne restait plus rien à prohiber ou
[Page 150]
empêcher. Il me semble en tout respect qu'il
restait encore à exécuter la décision et que, si la procédure de l'Alliance
réussissait à faire déclarer que cette décision avait été rendue sans juridiction,
non seulement elle était nulle et ne pouvait produire aucun effet, mais il
s'ensuit que le certificat de reconnaissance subsiste dans toute sa vigueur et
que la Commission intimée est tenue de le considérer comme tel.
Je crois donc que ce motif doit être écarté. Ce
n'est pas d'ailleurs celui de la majorité en Cour d'Appel.
Mais, pour revenir au jugement de première
instance, il ne fait pas de doute que le bref de prohibition peut être adressé
même à l'encontre d'un tribunal administratif (si l'on arrive à la conclusion
que le tribunal particulier n'est pas une Cour de justice; et, sur ce point, je
le répète, le jugement dans la cause de Slanec supra est très
instructif), lorsque ce tribunal exerce des fonctions judiciaires ou
quasi-judiciaires. A tout événement, en Cour Suprême du Canada, cette question
n'est plus discutable depuis l'arrêt de cette Cour dans la cause de Segal v.
la Cité de Montreal . Ce
jugement fut unanime. Il s'agit d'un règlement de la cité qui exige l'obtention
préalable d'un permis pour toute personne, corporation ou société avant de
s'engager dans "the business as canvasser." La discussion portait sur
le sens de ces mots "business as canvasser." La Cour du Recorder
avait décidé que l'appelant tombait sous cette description et naturellement la
décision sur ce point était nécessaire pour donner à la Cour du Recorder juridiction
sur le cas. La conclusion de la Cour Suprême était que:
The appellant was not doing business as canvasser within the
meaning of the by-law and was under no obligation to take out a licence.
La question se posait alors de savoir si, en
l'espèce, la Cour du Recorder était susceptible de l'application du bref de
prohibition, en vertu de l'article 1003 du Code de procédure civile.
L'honorable juge Lamont, rendant le jugement
de la Cour, commence par faire précéder sa discussion de cette question par la
remarque suivante :
In dealing with the question of prohibition it is important to bear in mind that the functions
of a superior court on an application for a writ are in no sense those of a
court of appeal. It has nothing to do with the merits of the dispute between
the parties7; it is concerned only to see that the Recorder's Court
did not transgress the limits of its jurisdiction.
[Page 151]
Il ajoute:
The first question which a judge has to ask himself, when he is invited to exercise a
limited statutory jurisdiction, is whether the case falls within the defined
ambit of the statute ; if it does not, his duty is to refuse to make an order
as judge; and, if he makes an order, he may be restrained by prohibition.
Davey, L.J., in Farquharson v. Morgan (1894, 1 Q.B. p. 552).
Après avoir cité un passage du jugement de Lord
Den-ham, C.J., dans The Queen v. Bolton , l'honorable juge Lamont déclare:
It is now well settled law that where the jurisdiction of
the judge of an inferior court depends upon the construction of a statute, he
cannot give himself jurisdiction by misinterpreting the statute. Elston v. Rose
(1868 L.R. 4 Q.B. p. 4) ; in re Long Point Co. v. Anderson (1891, 18 Ont. A.R. p. 401).
Puis, il cite en l'approuvant la règle exposée
par M. le juge Ridddell dans Township of Ameliasburg v. Pitcher , qui est au même effet, et il
poursuit:
It has also been said that a judge of an inferior court
cannot give himself jurisdiction by a wrong decision on the facts …
car, dit-il,
where the legislature has said that, if certain facts exist,
the judge shall have jurisdiction, in such a case the existence of the facts is
a condition precedent to the exercise of jurisdiction …The rule, I think, may
be stated in another way, as follows:—
If the existence or non-existence of the jurisdiction of a
judge of an inferior court depends upon a question of fact, then, if upon the
facts proved or admitted he has no jurisdiction, his finding that he has
jurisdiction will not prevent prohibition, but if the jurisdiction depends upon
contested facts and there has been a real conflict of testimony upon some fact
which goes to the question of jurisdiction, and the judge decides in such a way
as to give himself jurisdiction, a superior court, on an application for
prohibition, will hesitate before reversing his finding of fact and will only
do so where the grounds are exceedingly strong. Mayor of London v. Cox (1867
L.R. 2 H.L. p. 239); Brown v. Cocking (1868 L.R. 3 Q.B. p. 672); Liverpool Gas
Company v. Everton (1871 L.R. 6 C.P. p. 414); Rex v. Bradford (1908, 1 KB. p.
365 at 371).
Et plus loin:
I quite agree that if the statute had given the Recorder
jurisdiction only where the person charged had been actually doing business as
canvasser, then, upon this court coming to the conclusion that he had not been
doing business, it would be our duty to direct a writ of prohibition to issue.
Dans cette affaire de Segal, cependant,
après avoir exposé la doctrine comme nous venons de le voir, la Cour en vint à
la conclusion que le statut ne limitait pas la juri-
[Page 152]
diction de la Cour du Recorder dans le sens
des constatations qui viennent d'être faites et le bref de prohibition fut
refusé.
Dans la présente instance, la Commission
intimée agissait indiscutablement en une fonction quasi-judiciaire. L'Alliance
possédait le certificat de reconnaissance émis par la Commission intimée
elle-même. En vertu de l'article 7 de la Loi des relations ouvrières, la
Commission, avant d'émettre le certificat, devait s'assurer du caractère
représentatif de l'Alliance et de son droit d'être reconnue, après avoir
procédé à cette fin à la vérification de ses livres et archives. Cet article 7 emploie
bien les mots: "droit d'être reconnu."
D'autre part, en vertu de l'article 41, la
Commission peut, pour cause, reviser ou révoquer toute décision et tout ordre
rendus par elle et tout certificat qu'elle a émis. Ce pouvoir lui est donc
donné seulement "pour cause."
Nous avons donc ici la situation que le droit
de l'Alliance avait été reconnu par la Commission intimée et que cette
reconnaissance ne pouvait plus être révoquée arbitrairement, ni même dans
l'exercice d'une discrétion, mais seulement "pour cause." En
conséquence, en révoquant le certificat de l'Alliance, la Commission intimée la
privait de son droit et la décision qu'elle rendait ainsi était strictement une
décision judiciaire où la Commission intimée était appelée à juger qu'il
existait une cause pour enlever ce droit à l'Alliance.
En pareil cas, la règle est que la partie dont
le droit est en jeu doit être entendue et que l'opportunité lui soit fournie de
se défendre. Sur ce point, il existe une jurisprudence abondante: Maillet v.
le Bureau des Gouverneurs du Collège des Chirurgiens-dentistes , In re Ashby , décision de la Cour d'Appel
d'Ontario; et surtout l'arrêt du Comité judiciaire du Conseil Privé dans une
cause de Québec: Lapointe v. Association de Bienfaisance et de retraite de
la Police de Montreal , où
l'on trouve ce qui suit:
They are bound in the exercise of
their functions by the rule expressed in the maxim 'Audi alteram partem' that
no man should be condemned to consequence resulting from alleged misconduct
unheard, and without having the opportunity of making his defence. This rule is
not confined
[Page 153]
to the conduct of strictly legal tribunals, but is
applicable to every tribunal or body of persons invested with authority to
adjudicate upon matters involving civil consequences to individuals.
La maxime "audi alteram partem" est,
si l'on peut dire, i un principe vénérable. Elle est reconnue dans la loi
elle-même. L'article 50 donne certains pouvoirs à la Commission des Relations
ouvrières et stipule que, dans le cas d'infractions à la Section des pratiques
interdites, la Commission peut, sans préjudice de toute autre peine, prononcer
la dissolution de l'association, mais "après lui avoir donné l'occasion
d'être entendue et de faire toute preuve tendant à se disculper." En Cour
d'Appel, on a fait observer que cette prescription n'était expressément
introduite dans la loi que pour le cas des infractions à la Section des pratiques
interdites et l'on a voulu appliquer ici le principe que la mention pour un cas
particulier exclut l'application pour les autres cas qui n'y sont pas
mentionnés. L'on ajoute qu'en ce qui concerne l'application de l'article 41, qui
permet à la Commission de révoquer "pour cause" toute décision et
tout ordre rendus par elle et tout certificat qu'elle a émis, la loi est
silencieuse quant à l'obligation d'entendre le détenteur du certificat de
reconnaissance et de lui fournir toute opportunité de se défendre.
Mais, sous ce rapport, la règle posée par
Maxwell : "On the Interpretation of Statutes", 4 éd., p. 546, me paraît
s'appliquer :
Again, in giving judicial powers to affect prejudicially the
rights of person or property, a statute is understood as silently implying,
when it does not expressly provide, the condition or qualification that the
power is to be exercised in accordance with the fundamental rules of judicial
procedure, such for instance as that which requires that before its exercise,
the person sought to be prejudicially affected shall have an opportunity of
defending himself.
Et Maxwell (p. 467) prévoit l'objection que la
stipulation expresse pour un cas particulier n'implique pas nécessairement que
ce précepte d'ordre général doit être considéré comme exclus d'un autre cas où
la loi est restée silencieuse. En résumant les précédents sur ce point, il
exprime l'opinion suivante (p. 467) :
Provisions sometimes found in
statutes enacting imperfectly or for particular cases only that which was
already and more widely the law have occasionally furnished ground for the
contention that an intention to alter the general law was to be inferred from
the partial or limited enactment; resting on the maxim 'Expressio unius est
exclusio alterius.' But that maxim is inapplicable in such cases.
[Page 154]
Voir sur ce point le jugement de Farwell L.J. Re Lowe v.
Darling & Son :
The generality of the maxim 'Expression facit cessare
taciturn' which was relied on, renders caution necessary in its
application. It is not enough that the express and the tacit are merely
incongruous; it must be clear that they cannot reasonably be intended to
co-exist. In Colquhoun v. Brooks (19 Q.B.D. 400 at p. 406) Wills J. says: 'May
observe that the method of construction summarised in the maxim "Expressio
unius exclusio ulterius" is one that certainly requires to be watched …
The failure to make the "expressio" complete very often arises from
accident, very often from the fact that it never struck the draftsman that the
thing supposed to be excluded needed specific mention of any kind. Lopes L.J.
in the Court of Appeal (21 Q.B.D. 52 at p. 65) says : 'The maxim
"Expressio in unius exclusio alterius" has been pressed upon us. I
agree with what is said in the Court below by Wills J. about this maxim. It is
often a valuable servant, but a dangerous master to follow in the construction
of statutes or documents. The exclusio is often the result of inadvertence or
accident, and the maxim ought not to be applied, when its application, having
regard to the subject-matter to which it is to be applied, leads to
inconsistency or injustice.'
Le principe que nul ne doit être condamné ou
privé de ses droits sans être entendu, et surtout sans avoir même reçu avis que
ses droits seraient mis en jeu est d'une équité universelle et ce n'est pas le
silence de la loi qui devrait être invoqué pour en priver quelqu'un. A mon
avis, il ne faudrait rien moins qu'une déclaration expresse du législateur pour
mettre de côté cette exigence qui s'applique à tous les tribunaux et à tous les
corps appelés à rendre une décision qui aurait pour effet d'annuler un droit
possédé par un individu.
Il est bon de faire remarquer ici qu'en vertu
de l'article 51 de la Loi des relations ouvrières "nulle décision
de la Commission ne fait preuve pour des fins autres que celles expressément
prévues par la présente loi ou par la Loi des différends entre les services
publics et leurs salariés."
Il ne reste plus qu'à considérer un argument
qui a eu la faveur de l'opinion exprimée par la majorité de la Cour du Banc de
la Reine (en appel).
Dans leur contestation les intimées ont
soutenu que la Commission des Relations ouvrières de Québec possède tous les
pouvoirs, immunités et privilèges de commissaires nommés en vertu de la Loi
des commissions d'enquête et que, par conséquent, nul bref de prohibition
ou d'injonction ne peut entraver ou arrêter leurs procédures. C'est l'article
[Page 155]
36 de la Loi des relations ouvrières. Et,
si l'on réfère à l'article 17 de la Loi des commissions d'enquête (S.R.Q.
c. 9), cet article est à l'effet que "nul bref d'injonction ou de
prohibition et nulle autre procédure. légale ne peuvent entraver ou arrêter les
procédures des commissaires à l'enquête."
De même que le juge de première instance, je
serais d'avis que "rien ne permet de conclure que la législature ait voulu
rendre ce texte applicable à la Commission des Relations ouvrières." Comme
il le fait remarquer, l'article 17, vu qu'il limite un recours, doit être
interprété strictement; et il ne défend pas complètement le recours au bref de
prohibition, il défend seulement que l'on s'en serve pour entraver les
procédures des commissaires à l'enquête.
Il ne saurait être invoqué pour empêcher la
prohibition à rencontre d'une décision rendue en absence de toute juridiction.
Déjà, nous avons vu que la Cour Suprême du
Canada a décidé de cette question dans la cause de Segal v. la Cité de
Montreal supra. Nous le répétons, un tribunal ne peut s'attribuer à
lui-même une juridiction qu'il n'a pas. Il semble que cette proposition est
tellement évidente qu'elle n'a pas besoin de démonstration. En plus, toute
restriction aux pouvoirs de contrôle et de surveillance d'un tribunal supérieur
est nécessairement inopérante lorsqu'il s'agit pour lui d'empêcher l'exécution
d'une décision, d'un ordre ou d'une sentence rendue en l'absence de
juridiction.
Pareille décision, ordre ou sentence est, de
toute façon, Ultra vires et par conséquent absolument nulle. Le
législateur, même s'il le voulait, ne pourrait déclarer l'absurdité qu'un
tribunal qui agit sans juridiction peut être immunisé contre l'application du
bref de prohibition. Sa décision est nulle et aucun texte d'un statut ne peut
lui donner de la validité ou décider que, malgré sa nullité, cette décision
devrait quand même être reconnue comme valide et être exécutoire.
Il y aurait beaucoup à dire sur la
constitutionnalité de ces articles des statuts qui se généralisent et qui ont
pour objet d'empêcher les tribunaux supérieurs d'examiner la validité de
décisions rendues par telle ou telle commission et de fermer la porte à l'accès
aux tribunaux réguliers du pays. Ici, la constitutionnalité de l'article qu'on veut
[Page 156]
opposer à l'Alliance n'a pas été soulevée. Il
est probable que la Cour Suprême du Canada pourrait la soulever proprio
motu. Il faudrait, sans doute, que le Procureur général du Canada et celui
de la province de Québec en fussent avisés. Je n'hésiterais pas, pour ma part,
à ordonner que cet avis leur fut adressé; mais il vaut mieux attendre que cette
question devienne essentielle pour la décision d'une cause.
Dans l'affaire qui nous est soumise cela n'est
pas essentiel, car il est évident qu'un tribunal quel qu'il soit ne peut
procéder à adjuger sur une requête qui n'est pas encore devant lui. Cela est
suffisant. En plus, je ne saurais en venir à la conclusion qu'un tribunal, même
saisi d'une requête, peut procéder à dépouiller d'un droit un citoyen canadien
ou une association quelconque qui n'a pas été avisé que demande en serait faite
à ce tribunal, qui n'a pas été entendu et à qui toute opportunité de se
défendre a été déniée.
Je suis tout à fait de l'avis du juge de
première instance que, dans la cause qui nous est soumise, la manière de
procéder de la Commission intimée équivaut à un déni de justice.
Pour ces raisons, sur lesquelles j'ai eu à
m'expliquer aussi longuement que possible, je suis d'avis que l'appel doit être
maintenu, le jugement de la Cour du Banc de la Reine infirmé et le jugement de
la Cour Supérieure rétabli, avec dépens de toutes les Cours contre la
Commission des Relations ouvrières de la province de Québec.
The judgment of Kerwin and Estey JJ.
was delivered by
Kerwin J.:—Even
though an admittedly illegal strike had been called by the appellant and had
commenced, the respondent, the Labour Relations Board, was bound to give notice
to the appellant before acting under section 41 of the Labour Relations Act to
cancel the appellant's certificate which had been granted May 12, 1944. The
Board would then have heard any representations the appellant desired to make
in order to explain the circumstances under which the strike was called, and it
could then have proceeded to decide whether the certificate should be
cancelled. Many cases, of which Board of Education v. Rice and L'Association
de Bienfaisance et de Retraite de la police de Montreal , may be taken as typical, show that
such a
[Page 157]
body as the Board is bound in the exercise of its functions
by the rule expressed in the maxim "audi alteram partem."
The appellant was entitled to notice notwithstanding that
section 41 does not in terms require it. Reliance was placed by some members of
the Court below upon section 50 of the Act :—
50. If it be proved to the Board that an association has
participated in an offence against section 20 the Board may, without prejudice
to any other penalty, decree the dissolution of such association after giving
it an opportunity to be heard and to produce any evidence tending to exculpate
it.
In the case of a professional syndicate, an authentic copy
of the decision shall be transmitted to the Provincial Secretary who shall give
notice thereof in the Quebec Official Gazette.
It was considered that since this section specified that the
Board, before acting, should give an association an opportunity of being heard
and producing evidence, the Legislature must have intended that no notice was
necessary under section 41. With respect I think the true view is that since
the Legislature must be presumed to know that notice is required by the general
rule, it would be necessary for it to use explicit terms in order to absolve
the Board from the necessity of giving notice.
In this view of the matter, the appellant was entitled to
ask for a declaration of nullity and, as my brother Fauteux shows in his
reasons, there is nothing incompatible in such a claim being joined to a
request for prohibition. Holding as I do that the appellant is entitled to
succeed in its claim for a declaration of nullity, it is unnecessary to
consider the various arguments advanced as to the applicability of the writ of
prohibition and as to whether, as was held by Barclay J. and Casey J., the
application therefor was too late.
The appeal should be allowed and the judgment of the Court
of Queen's Bench (Appeal Side) set aside. The judgment at the trial should also
be set aside and in lieu thereof there should be a declaration that in revoking
on January 21, 1949, its certificate of May 12, 1944, which had recognized the
appellant "comme agent négociateur de
tous les instituteurs et institutrices qui enseignent en français dans les
écoles françaises de la mise-en-cause," the respondent Board acted
without jurisdiction and that such revocation is null and of no effect. The
appellant is entitled to its costs throughout against the respondent.
[Page 158]
Rand J.:—Three
questions are raised in this appeal: whether a strike called in violation of
the provisions of the Labour Relations Act and of the Public Services
Employees Disputes Act is a cause for revoking a certificate of
representation issued under sec. 9 of the Labor Act to a syndicate
incorporated under the Professional Syndicates Act: whether the Labor
Board can, without a hearing, revoke such a certificate; and whether an action
claiming a writ of prohibition brought after a purported revocation can, for
any purpose, be maintained.
The members of the syndicate Association in these proceedings
are French teachers in French Catholic schools of Montreal. The certificate was
issued on May 12, 1944. In June 1947, negotiations were commenced for a
revision of the working arrangement then in effect with the Montreal Catholic
School Commission, but the parties were unable to reach agreement. The dispute
was accordingly submitted to arbitration under the Public Services Employees
Disputes Act. On August 27, 1948, the Board of Arbitration rendered its
decision which applied to the year ending June 30, 1948 only. Against this the
Association appealed to the Quebec Municipal Commission which affirmed the
award. On September 7, while that appeal was pending, the Association again
presented to the School Commission the proposals which had previously been
rejected. After further negotiations and at least one meeting with
representatives of the provincial Government, a strike was called on January
16, 1949 which continued from the 17th until the 21st of that month. As the
result of a communication from the School Commission, the Labor Board on the
21st issued an order revoking the certificate. The strike was thereupon called
off.
On the 27th of January the Association presented a petition
to Edge J. for leave to issue a writ of summons in which the relief sought was
a declaration of the invalidity of the order of revocation and the issue of a
writ of prohibition to the Labor Board and the School Commission. Leave was
given and at the same time an order made restraining the defendants until the
final adjudication from acting in any manner on the revocation.
[Page 159]
The action was maintained at the trial before Savard J. for
the reasons, among others:—
(a) La révocation de la franchise
syndicale de la requérante a été décrétée comme peine pour
infractions à la Loi des Différends entre les services publics et leurs
salariés, alors que cette loi a prévu d'autres peines pour de telles
infractions, et c'est aux tribunaux seulement qu'il appartient de les
appliquer.
(b) Le retrait de la
reconnaissance syndicale n'était ni plus ni moins qu'une confiscation.
(c) Il est contraire aux principes
fondamentaux de la justice qu'une décision judiciaire ou quasi-judiciaire soit
rendue, sans audition des parties.
(d) Le défaut d'avis à la
requérante qui était la partie intéressée, détruit la juridiction de la
Commission et entraîne la nullité de la sentence qu'elle a rendue.
On appeal to the Court of
King's Bench ,
this judgment was reversed on the grounds of the majority that the Labor Board,
not being an inferior court, was not subject to prohibition, and that in any
event, the Board had acted within its jurisdiction ; but by Barclay J. because,
as nothing further remained to be done by the Labor Board, prohibition would be
ineffectual and did not lie.
The object of the Labor Act, the provisions of which,
it must be said, are of a most skeletal nature, is to promote the
reconciliation, with the least waste, and by rational means, of the conflicting
interests of employers and employees. Indirectly it seeks the broader object of
maintaining confidence and faith of the community in itself and in its
solidarity in freedom by furnishing means for reaching adjustments between
those who employ and those employed in the execution of the various functions
of our complex life.
Those objects furnish us with trustworthy indications of the
scope within which the legislation was conceived and enacted and was intended
to be administered. Can we then, in such a perspective, attribute to the
language of the legislature the intention that any breach of the provisions of
either statute, such as a strike, ipso facto and regardless of any
circumstances attending it, should be cause for which, under sec. 41 of the Labor
Act, the Board may revoke the certificate?
[Page 160]
The effect of revocation would be to deprive the syndicate
of its right to require negotiation by the employer until, on the basis of Mr.
Beaulieu's argument, the Board a in its wisdom thought the punishment had been
sufficient or until the Association, to the satisfaction of the Board, in some
form or other, had purged itself of its sin. Until then, the Association would,
in effect, be outlawed. Can that, on any reasonable view of the language and
objects of the statute as a whole, be reconciled with promoting harmony in any
service or work, public or private? Mr. Beaulieu says that the strike shows the
Association not to be a group that seeks its objects "with respect for law
and authority" as the concluding language of the definition of "Association"
puts it, but this cannot be taken seriously. On his argument, these teachers
have been put in leading strings to the Labor Board and their interests
balanced on the peril of absolute obedience to this administrative agency
acting, as the argument goes, with a discretionary power beyond juridical
interference.
Neither statute provides either for that total subordination
or that unlimited discretion. Express provision is made for the punishment of
every person participating in a violation of any of their terms. It is a basic
rule that where an Act creates an offence and provides a penalty for it, the
latter, in the absence of language indicating a contrary intent, is to be
presumed to be the only punishment intended: Beal's Cardinal Rules of
Interpretation, 3rd Ed. p. 483. There is nothing from which the slightest
implication can be drawn that other punishment was intended to be permitted :
but the Board has imposed other punishment compared with which the pecuniary
penalties authorized, though substantial, are insignificant.
The provisions of sec. 4 of the Labor Act bear
directly upon this question:—
Tout employeur est tenu de reconnaître comme
représentant collectif des salariés à son emploi les représentants d'une
association groupant a majorité absolue desdits salariés et de négocier, de
bonne foi, avec eux, une convention collective de travail.
Plusieurs associations de salariés peuvent
s'unir pour former cette majorité et nommer des représentants pour fins de
négociation collective à telles conditions non incompatibles avec la présente
loi qu'elles peuvent juger opportunes.
[Page 161]
The task of the Board, upon an application, is seen to be to
ascertain whether the state of facts specified is present; secs. 5, 6, 7 and 8
elaborate this conception in the clearest terms; and once those facts are
found, the Board is bound to recognize the Association as the bargaining agent
and by sec. 9, to issue the certificate. It follows, then, that immediately
upon the cancellation of the certificate, the Association would, under the
conditions of sec. 4, be entitled to apply for its certificate anew, and
assuming them to exist as before, the recognition and the certification must at
once have followed. These considerations are incompatible with authority to
revoke solely on the ground that there has been a violation of a penal
provision of the statute.
The second objection is that before revoking the certificate
for cause, the Board must hear the party to be affected by that action. Audi
alteram partem is a pervading principle of our law, and is peculiarly
applicable to the interpretation of statutes which delegate judicial action in
any form to inferior tribunals: in making decisions of a judicial nature they
must hear both sides, and there is nothing in the statute here qualifying the
application of that principle.
The only answer suggested to this is that the Board, being
an "administrative body", can, in effect, act as it pleases. But in
this we are too much the prisoners of words. In one sense of administration, in
the enactment of subordinate legislation or quasi-legislation, the principle
has a limited application ; but in the complexity of governmental activities
today, a so-called administrative board may be charged not only with
administrative and executive but also with judicial functions, and it is these
functions to which we must direct our attention. When of a judicial character,
they affect the extinguishment or modification of private rights or interests.
The rights here, some recognized and other conferred by the statute, depend for
their full exercise upon findings by the Board; but they are not created by the
Board nor are they enjoyed at the mere will of the Board; and the Association
can be deprived of their benefits only by means of a procedure inherent in judicial
process.
Mr. Beaulieu cites Burgess v. Brockton , where the question concerned the
revocation of licenses granted to taxi owners to carry on their business within
the city. The
[Page 162]
city charter conferred power to deal generally with
transportation carried on in the streets, and the situation arose that if the
competition of the taxi cabs with the street railway
continued, the latter would be compelled, because of financial reasons, to
cease operations. It became therefore a subject of purely public interest
whether only the one or the other mode of transportation should be permitted.
What the Council of Brockton did was, in effect, to enact subordinate
legislation, but there is nothing of that nature here.
The final question is whether, seeing that the revocation,
though a nullity, exhausted the Board's action, the proceeding for any purpose
can be maintained. In dealing with this question I do not find it necessary to
examine the scope of art. 1003 C.P. but I agree with Barclay J. that in
the situation presented, prohibition would be futile. Necessarily involved in
such a proceeding, however, is the finding that the act challenged is beyond
the jurisdiction of the tribunal purporting to make it. Unlike the direct
procedure at English common law, the application under the Code of Procedure
is, as stated, by way of a writ of summons. By that writ the ordinary
action is commenced; and the petition presented here, setting forth the facts,
furnishes all of the allegations necessary to a declaration or statement of
claim. To the petition a defence was entered, and the issues were tried out as
in the ordinary case.
Can that necessary finding and declaration, then, be
maintained even though the writ itself should be denied? I see nothing in the
articles of the Code of Procedure against it. In Samson v. Drolet , this Court held that, on a dilatory
exception, demands in the nature of penalties for misconduct in office provided
by a statute could be joined with the relief of quo warranto. Quo warranto is
provided for by sec. 2 of c. 40 of the Code of Procedure, which contains
nothing permitting such a joinder. The claims were allowed because, although
having different sources, they had the same origin in fact and were of similar
character. Here we have not only that similarity in character and identity of
origin, but also the essential condition of the main relief. The claim for
prohibition was made in good faith; but the substantial contest was over the
[Page 163]
authority of the Board to revoke the certificate as it was
done. We are asked to hold that because, in strict formality, prohibition would
be ineffectual, the proceedings in which every feature of the controversy has
been examined C should be rejected as futile and wasted. Since we have, in
substance, the procedure, the matter and the decision on the real issue, it
would be a miscarriage of justice to dispose of them in such a manner.
The appeal should be allowed and the judgment of the Court
of Queen's Bench (Appeal Side) set aside. The judgment at the trial should also
be set aside and in lieu thereof there should be a declaration that in revoking
on January 21, 1949, its certificate of May 12, 1944, which had recognized the
appellant "comme agent négociateur de
tous les instituteurs et institutrices qui enseignent en français dans les
écoles françaises de la mise-en-cause," the respondent Board acted
without jurisdiction and that such revocation is null and of no effect. The
appellant is entitled to its costs throughout against the respondent.
Fauteux J.:—Je concours au maintien de cet appel et sans qu'il soit nécessaire de
relater à nouveau et en détail les faits, procédures et jugements y conduisant,
je désire simplement souligner certains des motifs m'amenant à cette conclusion.
En émettant, le 12 mai 1944,
et en maintenant depuis lors et jusqu'au 21 janvier
1949, un certificat attestant que l'appelante était
l'agent négociateur de tous les instituteurs et institutrices qui enseignent le
français dans les écoles françaises de la mise-en-cause, l'intimée
reconnaissait que l'Alliance des Professeurs Catholiques de Montreal,
association constituée sous l'empire de la Loi des Syndicats Professionnels
du Québec (S.R.Q., 1941 c. 162), était,
aux termes de la Loi des Relations Ouvrières (S.R.Q., 1941 c. 162A), une association groupant la majorité absolue de ces salariés
à l'emploi de la mise-en-cause et, comme telle, l'association exclusivement
qualifiée, suivant la loi, pour négocier avec l'employeur une convention
collective. Advenant le 21 janvier 1949, et nonobstant—suivant la prétention de l'appelante—la continuelle existence des conditions de la loi lui donnant le droit
à ce certificat, la mise-en-cause en demanda et obtint de l'intimée, de la façon
la plus expéditive et sans aucune notification à l'appelante ou
[Page 164]
opportunité donnée à icelle d'être entendue,
la révocation. D'où l'action de cette dernière recherchant l'annulation de
cette révocation et l'obtention d'un sursis à sa mise à effet, fondant ce
double recours sur le défaut de juridiction de. l'intimée résultant:— (i) du fait que la Commission n'avait aucun pouvoir de ce faire pour le
motif invoqué et (ii) des irrégularités de substance dans la procédure suivie
en l'occurrence.
Sur le premier moyen:— l'intimée
entend justifier sa décision, en droit, sur l'interprétation qu'elle donne à la
Loi des Relations Ouvrières et, en particulier, aux dispositions de
l'article 41 de cette loi édictant que
La Commission peut, pour cause, reviser
ou révoquer toute décision et tout ordre rendus par elle et tout certificat
qu'elle a émis.
et, en fait, invoque comme
"cause" de révocation l'illégalité d'une grève déclarée par
l'appelante.
Etant donné la conclusion à laquelle j'en suis
arrivé sur le second moyen de l'appelante, il n'est pas nécessaire et il ne
m'apparaît pas opportun, non plus, d'exprimer mes vues sur le mérite du premier
moyen.
Sur le deuxième moyen:— Il
est concédé par l'intimée qu'elle a adjugé sur la demande de la mise-en-cause
sans que l'appelante, contre laquelle elle était formée, ait été entendue ou
dûment appelée. C'est là, a soumis l'appelante, une violation du principe
d'ordre public formulé à l'article 82 du Code de
procédure civile et reconnu par de nombreuses autorités comme s'appliquant
également dans l'exercice des fonctions d'ordre judiciaire attribuées aux corps
administratifs. Lapointe v. L''Association
de Bienfaisance et de Retraite de la Police de Montreal :
They are bound in the exercise of their
functions by the rule expressed in the maxim 'audi alteram partem' that no man
should be condemned to consequence resulting from alleged misconduct unheard,
and without having the opportunity of making his defence. This rule is not
confined to the conduct of strictly legal tribunals, but is applicable to every
tribunal or body of persons invested with authority to adjudicate upon matters
involving civil consequences to individuals.
En adjugeant, comme susdit, sur la demande de
la mise-en-cause s'appuyant, en droit, sur son interprétation de la Loi des
Relations Ouvrières et, particulièrement, des dispositions de l'article 41
de cette loi, et, en fait, sur l'illégalité de la grève,
l'intimée remplissait, au sens même des
[Page 165]
précisions apportées, en particulier, par M.
le Juge Pratte dans la cause de Giroux v. Maheux , une fonction d'ordre
judiciaire et non d'ordre purement administratif ou législatif. Ainsi qu'on
décida en cette cause où il s'agissait, entre autres, d'apprécier le rôle de la
régie sous la Loi des Transports, le rôle de cet organisme administratif
sous cette loi était de réglementer, en fonction de l'intérêt public,
les services publics sous son contrôle. Au contraire, et sous la Loi des
Relations Ouvrières, le droit d'être reconnu comme agent négociateur est déjà
réglementé par le Législateur lui-même lequel n'a, sur le point, délégué
aucun pouvoir à la Commission bien que lui imposant l'obligation de vérifier,
sur requête écrite, l'existence des conditions donnant lieu à ce droit sans
pour cela, cependant, lui conférer le droit de les modifier ou d'en ajouter de
nouvelles. Et quelle que soit l'extension susceptible d'être donnée à
l'interprétation du mot "cause" de l'article 41, en relation avec la révocation du certificat, il est certain que dans
les limites d'une interprétation légale, on ne saurait inclure une cause dont
la reconnaissance et le jeu seraient, dans le résultat, incompatibles avec les
dispositions de la loi où il se trouve. Et si, comme le prétend l'intimée en
réponse au premier moyen soulevé par l'appelante la loi lui permettait de
s'enquérir si l'illégalité de la grève pouvait autoriser la révocation du
certicat, en procédant de fait à ce faire et en en déterminant le point, elle
accomplissait une fonction d'ordre judiciaire. Effectivement, l'intimée, en
l'espèce, a examiné les faits à la lumière de l'interprétation qu'elle a donnée
à la loi et a, de ce chef, déclaré l'appelante déchue du droit d'être reconnue
comme agent négociateur. Cette détermination, l'intimée ne pouvait la faire
sans entendre, ou au moins sans donner l'opportunité à l'appelante d'être
entendue, non seulement sur le fait mais sur le droit lui-même. Voir la
décision de la Chambre des Lords dans Board of Education
v. Rice , et particulièrement au deuxième paragraphe de la page 182. Cette décision fut appliquée par cette Cour dans Mantha v.
The City of Montreal . Voir à la page 466, aux raisons de Sir
Lyman Duff, Juge en chef, qui rendit le jugement de la majorité.
[Page 166]
On ne peut, comme le prétend l'intimée,
corriger la position en alléguant que le fait et l'illégalité de la grève
étaient de notoriété publique et que cela était même concédé par l'appelante.
Érigée en doctrine et poussée à ses justes limites, cette prétention pourrait
justifier la supression totale de toute procédure et la mise à néant des
principes fondamentaux régissant l'exercice de la fonction judiciaire. Il reste, d'ailleurs, que l'appelante avait aussi
le droit d'être entendue, ou d'être appelée à l'être, sur la question de droit
que l'intimée prétendait pouvoir soulever et déterminer, savoir si cette
illégalité constituait une cause de révocation du certificat.
Il est de règle que l'application du principe audi
alteram partem est implicitement sous-entendue dans les lois
attribuant aux corps administratifs des fonctions d'ordre judiciaire. Maxwell:
On Interpretation of Statutes, 9th ed., 368. Le Législateur est présumé tenir compte de cette règle en édictant ces
lois. Pour en suspendre l'opération, il faut donc, dans la loi, un texte
explicite à cet effet ou une inférence en ayant
l'équivalence. (Maxwell, op. cit. 318). Il n'y a, en
l'espèce, aucun texte à cet effet et la comparison des
dispositions de l'article 41 avec celles de l'article 50
de la Loi des Relations Ouvrières ne justifie pas une inférence
ayant la valeur requise en la matière pour établir que le
Législateur a clairement voulu faire exception au principe. Voir aussi, sur la
portée de la maxime d'interprétation Expressio unius exclusio alterius, la
décision rendue dans Lowe v. Dorling &
Son .
Il faut donc considérer ce second moyen comme
fondé et déclarer que la révocation prononcée par l'intimée est nulle et sans
effet.
Mais, poursuit l'intimée, l'appelante ne peut
réussir sur la prohibition puisque, en fait, la décision étant rendue, la
fonction judiciaire de l'intimée était épuisée et qu'en droit, comme il n'y
avait plus rien à prohiber, au moment où l'action fut initiée en Cour
Supérieure, une prohibition sans objet ne pouvait être accordée. Il n'apparaît
pas nécessaire de s'arrêter à la considération du bien ou mal fondé de ces prétentions
de fait et de droit au sujet desquelles il y aurait, à raison des dispositions
de la Loi des Relations Ouvrières, plusieurs questions à considérer.
[Page 167]
Par ailleurs, et dans les conclusions de son
action, l'appelante a non seulement demandé d' "Ordonner aux intimés de
surseoir à toutes procédures dans la cause ci-haut mentionnée et plus
particulièrement de surseoir à l'exécution de la décision ci-dessus
récitée", mais également de "Déclarer qu'il y a défaut de juridiction
de la part des intimés dans l'affaire ci-dessus alléguée et déclarer nulle et
de nul effet ladite décision." Sans doute, l'appelante avait intérêt à
rechercher, en addition d'une déclaration de nullité, une ordonnance de
prohibition comme recours le plus approprié, avantageux et efficace et, ce, à
raison, particulièrement, des sursis provisoires auxquels donne lieu ce remède
particulier, ainsi qu'affirmé par M. le Juge Dorion dans Rossi v. Lacroix , et reconnu au jugement du 8 février 1950 rendu par la Cour d'Appel en la présente affaire. Mais il n'en reste
pas moins que dans les conclusions de l'appelante, il y a deux recours, soit un
de nullité de la décision et l'autre de prohibition. Du bien fondé du premier
dépend, en principe, le bien fondé du second. Ces deux recours sont donc, non
seulement compatibles et non contradictoires, mais le premier était nécessaire
au second. L'appelante pouvait, par ailleurs, n'exercer que le premier en
prenant une action directe pour faire mettre de côté comme nulle la décision de
la Commission. Et le fait que le bien fondé de ce recours en nullité soit, dans
la procédure actuelle, une prémisse nécessaire au bien fondé du recours en
prohibition ne saurait,—en supposant que, pour la raison
alléguée par l'intimée, la prohibition ne puisse être décrétée en l'espèce, —priver l'appelante d'une adjudication particulière et au mérite sur son
recours en nullité. Dans Turcotte v. Dansereau , l'honorable Juge
Taschereau, subséquemment Juge en chef, rendant jugement pour cette Cour,
disait, particulièrement à la page 587:—
The insufficiency of a litigant's allegations may be fatal
to his claim, but if he alleges more than is necessary, or adds to a legitimate
demand conclusions which he is not entitled to, that is no reason to reject the
whole of his demand.
Les tribunaux reconnaissent l'action directe
en pareille matière, (Mantha v. City of Montreal, citée plus haut), comme, d'ailleurs, en certaines circonstances, ils
admettent l'action directe pour mettre de côté même le jugement des
[Page 168]
Cours. Particulièrement la décision de la Cour
d'Appel dans Legault v. Surprenant et Faquin v. Surprenant , où l'on confirma à
l'unanimité le jugement de feu l'honorable Juge Archer et décréta que l'action
directe peut être exercée par le défendeur condamné par défaut, qui n'a pas été
légalement assignée devant le tribunal, pour faire déclarer nul le jugement
rendu contre lui et que ce recours existe indépendamment des autres recours.
Rendant le jugement pour la Cour d'Appel, M. le Juge Dorion dit à la page 230:—
Notre jurisprudence a toujours admis ce
recours à l'action directe, parce que c'est un principe absolu dans notre droit
que personne ne peut être condamné sans avoir été assigné, (C.P., 82). Il en résulte qu'un jugement rendu contre un défendeur qui n'a pas été
assigné est nul et que cette nullité peut toujours être invoquée par les moyens
ordinaires de la procédure. Turcotte & Dansereau,
27 S.C.R. 583.
Mais alors pourquoi le Code indique-t-il un
mode spécial de révision des jugements rendus par défaut? C'est qu'il peut être
urgent d'y avoir recours pour obtenir la suspension de l'exécution du jugement (1172
C.P.). C'est pourquoi la requête doit être accompagnée
d'affidavit et des moyens de défense. Mais le défaut d'assignation est un
excellent moyen de défense par lui-même.
La loi, d'une part, reconnaît le droit de
cumuler des recours compatibles et non contradictoires dans une même demande,
(Art. 87 C.P.C.), mais
ne favorise pas l'inutile multiplicité des actions et des frais en résultant.
Si, comme je le crois, la décision de la Commission pouvait être attaquée par
action directe, prétendre que ce recours devait, en l'espèce, être exercé
séparément du recours en prohibition,— soit par une action
distincte,—pour éviter qu'un jugement adverse sur ce
dernier empêche une adjudication sur le premier, n'est-il pas vouloir justifier
une inutile litispendance sur le recours en nullité? Aussi bien, je ne vois pas
que le défaut d'objet du recours en prohibition puisse, en l'instance, affecter
le mérite du recours en nullité.
Ajoutons que cette cause est, sur le point,
bien différente de celle de Segal v. Cité de
Montreal . Il faut noter qu'en cette cause, le défendeur avait été appelé et
entendu. Et voilà bien ce qui la distingue fondamentalement de la présente.
Cette Cour, en étant venue à la conclusion que la Cour du Recorder avait erré
sur son interprétation de la loi, la revision de la décision par elle rendue
dépendait de la question de savoir si elle avait juridiction pour interpréter
[Page 169]
la loi comme elle l'avait fait, ou si sa
juridiction dépendait de la mauvaise interprétation qu'elle en fit. Et, ayant
conclu dans le sens de la première alternative, la Cour s'est déclarée
incompétente à maintenir le bref de prohibition et à annuler une décision qui,
pour la raison ci-dessus, aurait pu l'être dans le cas d'un appel. En somme, ce
précédent de Segal v. Cité de Montreal est pertinent à la considération du premier, mais non du second moyen
soulevé par l'appelante en cette cause.
Enfin, le fait que les formalités de la
procédure pour obtenir le bref de prohibition ajoutent aux formalités de la
procédure pour l'obtention d'un bref ordinaire, n'est pas en soi une objection
ainsi qu'il a été décidé par cette Cour dans Samson v. Drolet .
Je maintiendrais l'appel, infirmerais le
jugement de la Cour du Banc de la Reine, déclarerais qu'en décidant, le 21
janvier 1949, de révoquer le certificat
reconnaissant l'apelante comme agent négociateur de tous les instituteurs et
institutrices qui enseignent le français dans le écoles françaises de la
mise-en-cause, l'intimée a agi sans juridiction et que telle décision, i.e.,
la révocation de ce certificat, est nulle et de nul effet; le
tout avec dépens de toutes les Cours contre l'intimée.
Appeal allowed with costs.
Solicitors for the appellant: Germain, Pigeon
& Thibodeau.
Solicitors for the respondent: J. Gingras
and G. Trudel.
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