Robillard v. Hydro-Electric Commission, [1954] SCR 695

Supreme Court of Canada

Robillard v. Hydro-Electric Commission, [1954] S.C.R. 695

Date: 1954-11-01

Joseph A, Robillard (Petitioner) Appellant

and

La Commission Hydroélectrique de Québec (Defendant) Respondent

1954: May 3, 4; 1954: November 1.

Present: Rinfret C.J. and Taschereau, Rand, Cartwright and Fauteux JJ.

ON APPEAL FROM THE COURT OF QUEEN'S BENCH, APPEAL SIDE, PROVINCE OF QUEBEC

Petition of right—Claim against Quebec Hydro-Electric Commission—Method oj proceeding—Service of proceedings on Attorney General but not on Commission—Whether valid summons—Appearance made in name of Commission—Whether fiat has lapsed—Meaning of words "mutatis mutandis" in s. 16a of the Quebec Hydro-Electric Commission Act (1944) 8 Geo. VI, c. 22 and (1945) 9 Geo. VI, c. SO—Attorney General's Department Act, R.S.Q. 1941, c. 46—Articles 88, 117, 174, 176, 1011 to 1024 CP.C.

Section 16a of the statute creating the Hydro-Electric Commission of Quebec makes applicable, mutatis mutandis, to actions instituted against the Commission, the provisions of Articles 1011 to 1024 of the Code of Civil Procedure. In his action asking for a condemnation in damages against the Commission, the appellant had the documents mentioned in Article 1017 deposited at the office of the Attorney General together with a notice requesting in terms from the latter a contestation on behalf of Her Majesty. Service of the documents and of the notice requesting contestation was not made upon the Commission, but an appearance was entered in its name.

The trial judge and the majority in the Court of Appeal dismissed the action on the ground that, since the Commission was never summoned, the flat had lapsed after sixty days.

Held (Rand and Cartwright JJ. dissenting), that the appeal should be dismissed.

Per Rinfret C.J.: By virtue of the principle that no judicial demand can be adjudicated upon unless the party against whom it is made has been duly summoned, the appellant, having asked for a condemnation

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against the Commission, should have served the petition and the other documents upon the Commission. As this was not done, the Commission was, therefore, never summoned and was never called upon to produce a contestation. This lack of summons could not be covered by the appearance made by the Commission.

Per Taschereau and Fauteux JJ.: Section 16a is not the clear text which would be required to conclude that the legislator, in providing that Article 1017, with the necessary modifications, applied to an action against the Commission, intended to do away with the principle that it is the party being sued which must be notified of the action and called upon to contest it. It follows that the petition, the fiat and the notice requesting contestation should have been served upon the Commission. Not only was this not done but the Commission was never requested to produce a contestation. There was, therefore, no summons of the Commission and the appearance entered in its name could not take the place of it.

Per Rand and Cartwright JJ. (dissenting) : The words "mutatis mutandis" in section 16a do not necessarily require any change in the wording of Article 1017. The Legislature has provided that a person claiming monies from the Commission, which is an agent of the Crown, must do so by a petition of right addressed to Her Majesty. It would, therefore, require clear words to indicate that the service of all the documents upon the Attorney General, would not be valid and sufficient service. It could not be suggested that the procedure followed in the case at bar would not inevitably result in full notice of the pending proceedings being brought to the immediate attention of all those having an interest or a duty to resist the claim.

APPEAL from the judgment of the Court of Queen's Bench, appeal side, province of Quebec ^1[1], affirming, Galipeault C.J.A. and Casey J.A. dissenting, the judgment of the trial judge that the fiat obtained by the appellant to sue the respondent had lapsed.

Jules Prieur for the appellant.

L. E. Beaulieu Q.C. for the respondent.

The Chief Justice :—Le point important et essential de ce litige est que la procédure de l'appelant est dirigée contre la Commission Hydroéletrique de Québec demandant jugement contre cette dernière, la condamnant à payer l'appelant la somme de $3,175, à titre de dommages-intérêts lui résultant de l'inondation causée par un barrage appartenant à cette Commission.

L'appelant lui-même a désigné la Commission comme étant une corporation légalement constituée, ayant son siège social en la ville et le district de Montréal, par la Loi 8 Geo. VI, c. 22, insérée dans les Statuts Refondus de Québec 1941, comme en étant le chapitre 98a.

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La loi organique de la Commission fut modifiée en 1945 par le Statut 9 Geo. VI, c. 30.

En vertu de l'article 16a de ce statut,

Nul recours en justice de quelque nature que ce soit ne peut être exercé contre la Commission autrement que par pétition de droit adressée à Sa Majesté et requérant l'autorisation d'exercer le recours désiré contre la Commission.

Les articles 1012 à 1023, inclusivement du Code de procédure civile sont applicables, mutatis mutandis, à cette pétition de droit.

Par application des articles 1017 et 1018 du Code de procédure civile, une copie de la pétition de droit et de l'ordre du Lieutenant-Gouverneur, certifiée par le protonôtaire, est déposée au bureau du Procureur général, avec un avis requérant la production d'une contestation dans les trente jours de la signification d'icelui. Ces documents doivent être déposés au bureau du Procureur général dans les soixante jours de la date de l'ordre du Lieutenant-Gouverneur que droit soit fait. Si ce dépôt n'a pas été fait dans ce délai, l'ordre est périmé de plein droit et le requérant ne peut pas procéder sur la pétition de droit. Si, dans ce délai de trente jours, qui doit être établi par la production d'un certificat de la signification de la pétition, de l'ordre et de l'avis, il n'est pas produit de contestation, le requérant procède comme dans une cause par défaut.

Ce sont là les prescriptions des articles 1017 et 1018 du Code de procédure civile. Et les procédures subséquentes sont les mêmes que dans une cause contestée ordinaire, sauf que l'audition ne peut pas se faire devant un jury.

Il s'ensuit que la procédure prévue contre la Commission Hydroélectrique de Québec est une pétition de droit, mais c'est là tout simplement le nom donné par le statut au document par lequel la poursuite contre la Commission est initiée. En pareil cas, la pétition de droit remplace le bref de sommation et la déclaration par lesquels toute action ordinaire est commencée dans la province de Québec.

Cette pétition de droit est tout d'abord dans le but de requérir de Sa Majesté l'autorisation d'exercer en justice contre l'intimée. Du moment que cette autorisation est accordée, au moyen du fiat habituel dans toute pétition de droit, l'instance en devient une exclusivement entre le pétitionnaire et la Commission Hydroélectrique de Québec. Dès que l'autorisation est donnée, Sa Majesté est hors de

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cause et ne devient nullement partie à l'instance qui se poursuit ensuite exclusivement entre le pétitionnaire et la Commission Hydroélectrique de Québec.

D'ailleurs, la procédure qui fait l'objet de l'appel ne contient aucune conclusion contre Sa Majesté ou contre le Gouvernement de Québec. La demande de condamnation s'adresse uniquement à la Commission Hydroélectrique de Québec. Dès lors, ce sont les articles 1012 à 1023 du Code de procédure civile qui régissent le litige en y faisant les changements nécessaires {mutatis mutandis) pour les adapter à un recours exercé non pas contre le Gouvernement de Québec, mais contre la Commission Hydroélectrique.

L'appelant a bien déposé au bureau du Procureur général une copie de la pétition de droit et de l'ordre du Lieutenant-Gouverneur certifiée par le protonotaire. Mais il n'a jamais signifié cette pétition de droit et cet ordre à l'intimée et il n'a jamais donné à cette dernière l'avis requérant d'elle la production d'une contestation dans les trente jours de la signification d'icelui, ainsi que l'exige l'article 1017 C.P.C. Il s'ensuit que l'intimée n'a jamais été assignée et n'a jamais été saisie de l'obligation de produire une contestation dans les trente jours, tel qu'exigé par les articles 1017 et 1018 du Code de procédure civile.

Dans cette situation, l'intimée produisit alors une motion basée sur l'article 1017 du Code de procédure civile concluant à ce qu'il soit déclaré que le fiat ou l'ordre du Lieutenant-Gouverneur se trouvait périmé de plein droit et à ce que la pétition de droit soit rejetée et renvoyée avec dépens.

Le juge de première instance, dans un jugement très élaboré et fortement raisonné, a accueilli la motion de l'intimée et a déclaré périmée et éteinte la procédure de l'appelant. Il l'a rejetée sans frais.

Ce jugement a été confirmé par la Cour du Banc de la Reine du district de Montréal ² avec la dissidence de l'honorable Juge en chef de cette Cour et celle de M. le juge Casey.

Telle que l'affaire se présente maintenant devant la Cour Suprême du Canada, l'appelant nous demande, en somme, d'infirmer les deux jugements des Cours de la province de Québec et de rendre un jugement condamnant l'intimée sans

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que cette dernière ait jamais été assignée. Il faut insister sur ce point qu'il ne s'agit pas ici d'une signification irrégulière ou illégale, mais qu'il s'agit d'une absence totale de signification, ou, en d'autres termes, d'un défaut d'assignation.

Cette remarque dispose de l'objection de l'appelant que ; l'intimée aurait dû procéder par exception à la forme. On invoque par exception à la forme l'irrégularité ou l'illégalité d'une signification, mais cette procédure ne s'applique pas à un défaut complet d'assignation (C.P.C. 174, par. 1).

L'appelant n'aurait jamais pu procéder contre l'intimée dans l'état où il avait laissé la cause et lorsqu'il aurait voulu procéder contre elle par défaut, le seul acte qu'aurait pu poser le tribunal saisi de cette demande eût été que jugement ne pouvait être rendu contre une personne qui n'avait pas été assignée.

Il n'est pas besoin, en cette Cour, de référer à d'autres décisions sur ce point que celle qui a été rendue tout récemment sur l'appel de l'Alliance des Professeurs catholiques de Montréal v. Quebec Labour Relations Board ³. Il ne peut être adjugé sur une demande judiciaire sans que la partie contre laquelle elle est formée ait été entendue ou dûment appelée (C.P.C. 82). C'est là un principe fondamental basé sur l'équité naturelle et dont l'inobservance détruit la juridiction du tribunal et entraîne la nullité de toutes les procédures subséquentes, y compris le jugement. Ce principe a été établi chaque fois qu'il a été soulevé et a été appliqué par les tribunaux d'une façon constante.

C'est à raison de ce principe que l'appelant, ayant demandé une condamnation contre l'intimée, c'est à l'intimée que devait être signifiée la pétition de droit et les autres documents qui doivent l'accompagner et c'est au bureau de la Commission que pareille signification doit être faite.

La prétention de l'appelant que l'intimée, en l'espèce, est réellement la Couronne ne saurait être entretenue. La Commission Hydroélectrique de Québec est, comme je le disais au commencement, une corporation indépendante et qui doit être traitée d'une façon distincte de la Couronne elle-même (Salomon v. Salomon ⁴).

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Le statut incorporant l'intimée lui donne tous les pouvoirs et les prérogatives d'une compaignie 'indépendante de la Couronne. Elle possède des biens et c'est sur ces biens que la jugement rendu contre elle peut être exécuté.

L'autre objection résultant du fait que l'intimée a produit . une comparution ne peut non plus être considérée. L'article 176 du Code de procédure dit bien que les irrégularités dans la signification sont couvertes par la comparution du défendeur et son défaut de les invoquer dans les délais fixés, mais ici, je le répète, il ne s'agit pas d'une signification irrégulière mais d'une absence complète de signification.

Dans les circonstances, je suis d'avis de rejeter l'appel avec dépens.

The judgment of Taschereau and Fauteux JJ. was delivered by:

Fauteux J,:—Je concours dans le rejet de cet appel et désire tout simplement indiquer quelques-uns des motifs m'amenant à cette conclusion.

La Commission Hydroélectrique de Québec, ci-après appelée la Commission, est une corporation ayant son siège social à Montréal ; elle est l'agent de la Couronne mais, nonobstant cette qualité, elle peut être personnellement traduite devant les tribunaux. Elle a donc une entité juridique manifestement distincte de celle de la Couronne. Pour exercer un recours contre la Commission, le Législateur, cependant, a fait exception à la procédure de droit commun et statué: (i) que nul recours en justice, de quelque nature que ce soit, ne peut être exercé contre la Commission autrement que par pétition de droit adressée à Sa Majesté et requérant l'autorisation d'exercer le recours désiré contre la Commission ; (ii) que la plupart des dispositions du Code de procédure civile régissant la pétition de droit, soit celles des articles 1012 à 1023 inclusivement, sont applicables à cette pétition de droit; (iii) mais que l'application de ces dispositions doit être faite mutatis mutandis, c'est-à-dire en apportant à chacune de ces prescriptions établies en fonction d'un recours pourvu contre Sa Majesté, tous les changements qui y sont nécessaires pour les rendre effectives dans un recours dirigé contre la Commission. La procédure n'est donc pas modifiée dans le principe; au contraire, elle demeure

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puisqu'elle doit s'appliquer. Mais les dispositions qui l'organisent devront être modifiées dans la mesure où il est nécessaire pour les adapter en plénitude à une entité juridique autre que celle pour laquelle elle est normalement établie.

En conséquence, je ne puis voir que par l'article 16(a), établissant cette procédure d'exception au droit commun pour ester en justice contre la Commission, le Législateur ait entendu déroger, autrement que pour fins d'adaptation, à ce principe dominant toute procédure d'ordre judiciaire, déjà implicitement mais clairement mis en œuvre et précisé par les dispositions ci-après de l'article 1017 pour les fins d'une pétition de droit contre Sa Majesté, soit à ce principe général et d'ordre public sanctionné à l'article 82 du Code de procédure civile, édictant qu'il ne peut être adjugé sur une demande judiciaire sans que la partie contre laquelle elle est formée ait été entendue ou dûment appelée. C'est ainsi que le premier paragraphe de l'article 1017 édicte:—

Une copie de la pétition et. de l'ordre du lieutenant-gouverneur, certifiée par le protonotaire, est déposée au bureau du procureur général, avec un avis requérant la production d'une contestation dans les trente jours de la signification diicelui.

Le texte de cet avis, apparaissant au Code de procédure civile immédiatement après l'article 1017, est libellé comme suit:—

A l'honorable procureur général de la province de Québec.

Le requérant demande une défense ou contestation de la part de Sa Majesté, dans les trente jours de la signification de la pétition de droit ci-dessus; sans quoi il procédera comme dans une cause où le défendeur fait défaut de comparaître.

Ces dispositions de l'article 1017 rappellent donc substantiellement celles propres au bref d'assignation dans une cause ordinaire, et aux termes desquelles le défendeur, étant d'abord informé de la demande faite contre lui, est mis en demeure de comparaître dans un délai de six jours de la signification de cette demande et de la contester, sans quoi jugement pourra être rendu contre lui. Sans la présence et le respect des dispositions de l'article 1017, il est évident qu'il n'y aurait aucune procédure établie au titre de la pétition de droit permettant au procureur général, jurisconsulte officiel de Sa Majesté et de son gouvernement (S.R.Q. 1941, ch. 46), de connaître: (i) que le privilège de poursuivre accordé par le lieutenant-gouverneur est, en fait, exercé par

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celui qui l'a obtenu et (ii) de savoir également qu'on requiert dans un délai courant du moment où il en est ainsi informé par la signification de cet avis, qu'il doit, pour éviter qu'il soit procédé à jugement comme dans une cause où le défendeur fait défaut de comparaître, produire une défense ou une contestation de la part de Sa Majesté. Ainsi est mis en œuvre et précisé pour les fins d'une pétition de droit contre Sa Majesté, le principe d'ordre public voulant que la partie contre laquelle une demande judiciaire est formée, soit entendue ou dûment appelée. Il faudrait, je crois, un texte clair pour conclure que le Législateur, en édictant que les dispositions de l'article 1017 s'appliquent dans une poursuite dirigée contre la Commission, tout en prescrivant que ces dispositions soient modifiées pour les adapter à cette poursuite', ait voulu déroger au principe voulant que ce soit la partie poursuivie qui soit notifiée de l'action et mise en demeure de contester. Cette intention n'est certainement pas exprimée par le texte de l'article 16(a) de la loi régissant la Commission. Et, en tout respect, pour affirmer qu'elle doit être inférée, en s'inspirant de motifs qui n'apparaissent pas dans cet article, il faudrait écarter l'obligation qui y est mentionnée, i.e., celle d'adapter à un recours dirigé contre la Commission, la procédure établie pour ester en justice contre Sa Majesté.

Si ces vues sont fondées, c'est donc au siège social de la Commission à Montréal et non au bureau du procureur général, comme il a été fait, que la copie de la pétition et de l'ordre du lieutenant-gouverneur, certifiée par le protonotaire, avec l'avis requérant la production d'une contestation dans les trente jours de sa signification, devait être déposée. Il en résulte que, non seulement les dispositions de l'article 1017, ainsi adaptées, n'ont pas été suivies, mais que, de plus, l'appelant, suivant le libellé de l'avis par lui envoyé au bureau du procureur général, étant au texte celui de l'avis apparaissant au Code de procédure civile, n'a jamais requis la Commission de se défendre ou de contester. Il est donc vrai de dire qu'en ce qui regarde la Commission, il n'y a jamais eu d'assignation.

On ne saurait corriger la situation en prétendant qu'une signification de l'avis au procureur général équivalait virtuellement à une signification à la Commission. Cette prétention, on voudrait l'appuyer, en droit, sur des motifs que

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l'article 16(a) de la loi organique de la Commission ne manifeste ni expressément, ni implicitement, et en fait, sur la présomption que la pétition, l'ordre et l'avis ainsi déposés et signifiés au bureau du procureur général à Québec aient été, une ou plusieurs journées après—on ne s'en soucie pas—, transmis au bureau de la Commission à Montréal. En tout respect, je ne puis accéder à cet argument car il reste que l'avis ainsi porté à la connaissance de la Commission ne requérait pas cette dernière de contester la demande dirigée contre elle mais requérait du procureur général une contestation de la part de Sa Majesté contre laquelle aucune conclusion n'était adoptée dans la pétition. De plus, s'il fallait tenir cette remise de documents par le procureur général à la Commission comme équivalant à une signification à cette dernière, se poserait la question suivante: A partir duquel de deux moments, celui de la signification de l'avis au procureur général ou celui de la réception subséquente de cet avis par la Commission, devrait commencer à courir ce délai de trente jours pour contester, quand la loi dit que ce délai se compute du jour de la signification, laquelle, en l'instance, a été faite au procureur général et non à la Commission. Dans Turcotte v. Dansereau ⁵, il y avait eu signification de l'action à un tiers. Rendant le jugement pour la Cour, M. le Juge Taschereau, tel qu'il était alors, s'exprime ainsi sur la question, à la page 586:—

The appellant was the defendant in the Superior Court at Three Rivers in an action by the respondent on two promissory notes instituted on September 26th, 1888. The service of this action on the appellant, it is conceded, was absolutely illegal. It was served upon a third party, not at the appellant's domicile, and though the documents eventually reached the appellant, (when and whether before or after the return of the writ does not appear) yet he had the right to disregard it and treat it as a nullity.

En la présente instance et "sous toute réserve que de droit", la Commission a comparu, par procureur. Mais je ne vois pas que cette comparution puisse être invoquée pour en déduire le fait d'une assignation qui jusque-là n'existait pas. Car, au mieux, tout ce que la Commission peut être présumée avoir reçu du procureur général sont des procédures par lesquelles elle était informée que ce dernier avait été requis de produire une défense ou une contestation de la part de Sa Majesté, dans les trente jours suivant le moment

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où pareille procédure lui avait été signifiée. En somme, la situation résultant de la procédure adoptée par l'appelant équivaut à peu près à celle où une action dirigée contre Paul serait signifiée à Pierre et où Pierre, ainsi informé de cette demande, serait requis de produire de sa part une contestation pour éviter un jugement qu'on ne recherche pas contre lui mais contre Paul seulement. En telle occurence, on ne saurait prétendre que Paul a été régulièrement ou même irrégulièrement assigné puisqu'il ne l'a été aucunement.

Je suis donc d'avis que l'appel doit être renvoyé avec dépens.

The judgment of Rand and Cartwright JJ. (dissenting) was delivered by:

Cartwright J.:—In this appeal I am in general agreement with the reasons which led Galipeault C.J. and Casey J. to the conclusion that the service of duly certified copies of the petition of right and the fiat of the Lieutenant-Governor together with a notice requesting a contestation made at the office of the Attorney-General was a sufficient compliance with the terms of Article 1017 of the Code of Civil Procedure construed in accordance with the provisions of Section 16a of the Act to Establish the Quebec Hydro-Electric Commission, 8 George VI Cap. 22 (1944) as amended by 9 Geo. VI Cap. 30, section 5. It therefore becomes unnecessary for me to examine the second ground upon which they would have allowed the appeal, i.e., that the fact that an appearance was entered in the name of the respondent was, in the circumstances of this case, fatal to the success of its motion.

I wish merely to emphasize one or two of the matters which are fully dealt with in the reasons of the minority in the Court of Queen's Bench.

Accepting the view that the respondent while an agent of the Crown is not merely a department or branch of the government but is a corporation having a distinct legal existence, the fact remains that in all its activities it acts as agent of the Crown. It has possession, no doubt, of property moveable and immoveable and of money but everything which it possesses belongs not to it but to the Crown.

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If a judgment is rendered against it it is from funds in its hands which are owned by the Crown that payment will be made.

The form of section 16a above referred to is significant. This legislation does not merely require the consent of the Lieutenant-Governor as a condition precedent to the commencement of an action in the ordinary form against the respondent corporation. It provides that the only form of procedure against it shall be by petition of right and expressly stipulates that such petition shall be addressed to Her Majesty.

I am unable to convince myself that the words mutatis mutandis in section 16a necessarily require any change in the wording of Article 1017 of the Code of Civil Procedure. A claim is made that the appellant is entitled to be paid certain monies by the agent of the Crown out of the monies of the Crown. The Legislature has provided that this claim may be asserted before the Courts only by a petition of right addressed to Her Majesty. It would, I think, require clear words to indicate that the service of such a petition and the accompanying documents upon the Attorney-General, who is normally both by Statute and tradition the Officer of State charged with the duty of enforcing and protecting the rights of Her Majesty in the Courts, would not be valid and sufficient service. I would respectfully adopt the following passage from the reasons of Casey J.:—

Were Respondent a corporate entity acting for its own account, I could easily come to the conclusion that because of the words "mutatis mutandis" C.C.P. 1017 would have to be read so as to exact that the deposit of the documents therein mentioned be made at its office. But Respondent is not acting for its own account. It is the Crown's agent in the operation and administration of assets which belong to the Crown and it is undoubtedly because of this that the Legislator has removed it from the operation of the ordinary rules of procedure and has enacted that it can only be sued when and if such suit is authorized by the Lieutenant-Governor. No doubt it is because the Legislator intended that it should never be anything more than a wholly controlled agent that it enacted the special provisions to which the Chief Justice has referred. The mere reading of these sections brings the conviction that Respondent's activities have been seriously hobbled and that it is the jealously guarded creature of the Crown.

What then could be more logical than that the Crown should want immediate knowledge of the fact that the person to whom permission to sue had been granted had in fact proceeded with his action? How can one imagine a more effective way of acquiring that knowledge than by having all such actions served on the Attorney-General? Viewed against

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this background, the argument based on mutatis mutandis loses its force and it becomes evident that the deposit at the office of the Attorney-General is not one of those details which must necessarily be changed to make the rules governing petitions of right applicable to Respondent.

The primary purpose of service of process in all legal proceedings is to ensure that a person's rights shall be dealt with by the Courts only after he has had notice of what is claimed against him and a full opportunity to be heard. It is not, and could not be, suggested that the procedure followed by the appellant in the case at bar would not inevitably result in full notice of the pending proceedings being brought to the immediate attention of all those having an interest or a duty to resist the appellant's claim. If the appearance entered has no other bearing on the problem before us it at least furnishes conclusive evidence that in this case the procedure followed did have this result. This procedure was in complete accord with the provisions of Article 1017, unless it can be said that a change in those provisions was necessitated by the words "mutatis mutandis" in Section 16a. I think that such a change can not be said to be necessary so long as it is clear' that although no change is made prompt and complete notice will be received by those whose duty it is to see that the claim is defended.

I conclude, as did the minority in the Court of Queen's Bench, that the service made in this case was valid and sufficient under the relevant statutory provisions.

I would allow the appeal with costs throughout.

Appeal dismissed with costs.

Solicitor for the appellant: J. Prieur. Solicitor for the respondent: L. E. Beaulieu.