Supreme Court of Canada
The City of Quebec v. United Typewriter Co., (1921) 62 S.C.R. 241
Date: 1921-06-20
The City of Quebec (Defendant) Appellant:
and
The United Typewriter Co. (Plaintiff) Respondent.
1921: June 7; 1921: June 20.
Present: Idington, Duff, Anglin, Brodeur and Mignault JJ.
ON APPEAL FROM THE COURT OF KING'S BENCH, APPEAL SIDE, PROVINCE OF QUEBEC.
Municipal law—Riot—Damages—Statutory liability—Prescription of action—Notice of action—Art. 983 C.C.—Art. 177 C.C.P.—Arts. 310 and 561, Charter of the City of Quebec—(C.) 1853, 16 Vict., c. 233—(C.) 1865, 29 Vict., c. 57, s. 39.—(Que.) 1892, 55 & 56 Vict., c. 50—(Que.) 1907, 7 Ed. VII, c. 62—(Que.) 1916, 6 Geo. V, c. 43, s. 11.
By c. 233 of 16 Vict., a statutory liability was imposed upon the city appellant "in case of injury to property by any mob or during riots in the said city," and this statute has never been expressly repealed. Article 310 of the charter of the city of Quebec, as enacted by s.s. 16 of sect. 39 of 29 Vict., c. 57, gives to the city appellant the power to pass a by-law providing for the payment of damages caused to property by riot; and it also declares that if such a by-law is not passed within six months from the day of the riot, the party who has suffered damages has a right of action against the city appellant.
Held, that there is no incompatibility between the provisions of the two statutes, and that, under both, the city appellant is liable for the damages to property by a mob, even without any fault or negligence on the part of the appellant.
Article 561 of the Charter of the City of Quebec provides that "every action, suit or claim against the city is prescribed by six months counting from the day when the right of action arose," and that notice of action should "be previously given to the city within thirty days from the date on which the cause of the damage happened."
Held, that the provisions of article 561 do not apply in a case of liability such as that enacted by article 310 of the charter of the city appellant.
Judgment of the Court of King's Bench (Q.R. 30 K.B. 281) affirmed.
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APPEAL from the judgment of the Court of King's Bench, appeal side, Province of Quebec, reversing the judgment of Sir F. X. Lemieux C. J. at the trial, and maintaining the respondent's action.
The material facts of the case and the questions in issue are fully stated in the above head-note and in the judgments now reported.
F. Roy K.C. for the appellant.
L. St.-Laurent K.C. for the respondent.
Idington J.—I think this appeal should be dismissed with costs.
Duff J.—The decision of this appeal turns upon two points: 1° Was 16 Vict., ch. 233, repealed by s.s. 16, sec. 29 of 29 Vict., ch. 57? The answer to this question depends upon whether or not s.s. 3 of sec. 39 is "inconsistent" with the provisions of the former Act. It seems beyond argument that the later provision can stand and be read together with the earlier Act without any sort of incompatibility. This question must be answered in the negative.
2°. Is the present Act within sec. 11 of 6, Geo. V, ch. 43, which is in the following words:—
11. Section 8 of the Act 55-56 Victoria, chapter 50, as replaced by section 45 of the Act 7 Edward VII, chapter 62, is again replaced by the following:—
8. Every action suit or claim against the city for damages is prescribed by six months, counting from the day when the right of action arose, any article or provision of the Civil Code to the contrary notwithstanding. But no such action, suit or claim can be instituted unless a notice containing the particulars of such claim and the address of the domicile of the claimant, be previously given to the said city within thirty days from the date on which the cause of the damage happened, and no such action or suit can be taken before the expiration of thirty days from the date of such notice.
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The failure to give the above notice shall not deprive the claimants of their right of action, if they prove that they were prevented from giving such notice by irresistible force or other reasons deemed valid by the judge or the court, subject to the Act 29 Vict., ch. 57, sec. 39, paragraph 35.
It seems improbable that the legislature could have intended to require notice of action before a cause of action has arisen and that part of the enactment which relates to notice of claim seems to apply only to cases where the cause of action arises upon the happening of the "cause of damage." This probability is strengthened by the circumstance that in the French version "fait dommageable" in the first sentence is evidently regarded as the equivalent of "right of action."
My conclusion is that a right of action arising under the special statute upon which the plaintiff relies in this case does not fall within the class of cases contemplated by this section.
Anglin J.—After giving to this case careful consideration I find myself driven to the conclusion that neither the prescriptive provision nor the provision for notice of Art. 561 of the Charter of the City of Quebec (6 Geo. V, c. 43, s. 11) applies to a case in which the plaintiff's right to claim damages from the city can arise only six months after the happening of the injurious act for the consequences of which damages are sought.
As first enacted by 55-56 V., c. 50, s. 8, this provision probably did not extend to actions for damages caused by rioters. As it now stands the prescriptive clause cannot be meant to apply to a cause of action which only arises on the expiry of the prescriptive period. The provision for notice because found in the same section and introduced by the words "no such action" is almost certainly restricted in its application to
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actions that are subject to the prescription. It is unlikely that the legislature meant to require notice to be given containing particulars of a claim in respect of which a cause of action may never arise and cannot in any event come into existence until the expiry of five months from the period within which the notice is required to be given. The application of article 561 of the charter must, I think, be confined to cases in which the right to claim and sue for the damages sustained arises immediately upon their being incurred. I find nothing in this provision inconsistent with or repugnant to the provision of the statute, 29 Vict., c. 57 (3), by which the right of action originally conferred by the statute.16 Vict., c. 233, in circumstances such as exist in the case at bar appears to be reaffirmed.
The appeal fails and must be dismissed with costs.
Brodeur J.—Les faits de la cause sont les suivants:
La compagnie United Typewriter a loué au gouvernement fédéral un certain nombre de dactylographes pour l'usage du bureau du régistraire à Québec. Le 29 mars 1918, des troubles eurent lieu dans cette ville et les émeutiers ont saccagé et pillé le bureau du régistraire et ont détruit ou endommagé plusieurs de ces dactylographes. La compagnie propriétaire de ces machines poursuit la Cité de Québec pour se faire indemniser des pertes qu'elle a subies aux mains de ces émeutiers.
La Cité de Québec, en vertu des lois spéciales qui la régissent et notamment de l'article 310 de sa charte, a le pouvoir de faire des règlements pour payer les dommages causés à la propriété des victimes des émeutes, et il est déclaré que si ce règlement n'est pas passé dans les six mois qui suivent le jour où ces dommages ont été ainsi faits, la personne lésée a droit d'action contre la corporation.
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Je crois que cette disposition de l'article 310 est suffisamment explicite pour que la Cité de Québec soit tenue responsable des dommages qui sont causés à la propriété dans le cas d'émeute. S'il y avait doute à ce sujet, nous n'aurions qu'à consulter les sources de cette charte, et notamment l'acte 16 Vict., ch. 233, qui indique clairement l'intention du législateur.
Mais la cité de Québec dit que l'action doit être renvoyée parce qu'un avis de la réclamation n'a pas été donné en temps utile et parce que l'action n'a pas été instituée dans les six mois qui ont suivi le fait dommageable; et elle invoque à cette fin l'article 561 de sa charte (6 Geo. V, ch. 43, s. 11).
Cet article se lit comme suit:
Toute action contre la cité, pour dommages, est prescrite par six mois à compter du jour où s'est produit le fait dommageable, nonobstant tout article ou disposition du code civil à ce contraire. Mais nulle telle action, poursuite ou réclamation, ne pourra être intentée à moins qu'un avis contenant les particularités de telle réclamation, et l'adresse du domicile du réclamant, ne soit donné à la cité dans les trente jours à compter de celui où le fait dommageable est arrivé, et telle action ne pourra être prise avant l'expiration des trente jours à compter du dit avis.
Le défaut d'avis ne privera pas cependant les réclamants de leur droit d'action, s'ils prouvent qu'ils ont été empêchés de donner cet avis par force majeure ou pour d'autres raisons jugées valables par le juge ou le tribunal.
Cette disposition de la charte peut-elle s'appliquer à un cas comme celui-ci? Je ne le crois pas.
L'obligation pour la cité de Québec de payer les dommages résultant d'émeutes est une obligation imposée par la loi. En vertu des principes ordinaires concernant les délits, la cité ne pouvait pas être tenue responsable' de ces dommages pour la bonne raison qu'il n'y a pas faute de sa part.
L'avis que les réclamants doivent donner sous les dispositions de l'article 561 de la charte ne s'applique qu'à ceux qui veulent se prévaloir de la faute délictuelle
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de la cité. Il est possible même que cet avis serait exigible dans le cas de faute contractuelle, ainsi que M. Roy nous l'a dit. Mais ce dernier point n'est pas en litige dans la présente cause et il n'est pas nécessaire alors de le décider.
Mais cet avis n'est certainement pas requis dans le cas où la réclamation est basée sur une obligation imposée par la loi. La jurisprudence est à l'effet que ces avis constituent une exception aux règles ordinaires qui régissent les personnes dans leurs relations entr'elles et alors ils ne doivent être donnés que dans les cas qui tombent clairement sous les dispositions du statut. Robin v. Cité de Montréal; Newman v. Cité de Montréal; Del Sole v. Cité de Montréal; Québec v. Bastien.
Mais quand ce défaut d'avis doit-il être invoqué? Est-ce par défense au fond, comme cela a été fait dans le cas actuel, ou par défense préliminaire?
L'article 177 du code de procédure civile énonce que la défenderesse peut par exception dilatoire arrêter la poursuite si le défendeur a le droit d'exiger l'exécution de quelque obligation préjudicielle.
L'avis qui doit précéder l'exercice d'un droit constitue-t-il une obligation préjudicielle?
Cette question s'est présentée dans une cause de Mattice v. Montreal Street Railway Company, où il a été décidé que le défaut d'avis que les victimes d'un accident sont obligées de donner à la Montreal Street Railway avant d'instituer leur action est une obligation préjudicielle dont l'inaccomplissement doit être invoqué par exception dilatoire.
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L'honorable juge Bélanger, dans la cause de Kelly v. Montreal Street Railway Company, avait également décidé que le défaut d'avis d'action doit s'opposer par exception préliminaire.
Dans la cause actuelle, un avis avait été donné, il est vrai, non pas par la demanderesse elle-même, mais par celui qui avait les machines avariées en sa possession et qui comme locataire pouvait être tenu de répondre des dégradations et des pertes qui arriveraient à la chose louée. L'avis avait été donné dans les délais accordés par la charte. Quatre mois plus tard, la demanderesse a produit une déclaration assermentée démontrant exactement la nature des dommages qu'elle avait soufferts. En exerçant la discrétion que la loi laisse au tribunal, les circonstances de la cause peuvent nous justifier de déclarer que l'avis réclamé par la loi a été donné en temps utile (art. 561 de la charte).
Maintenant l'action est-elle prescrite par six mois?
La prescription de six mois que la Cité de Québec invoque sous les dispositions de cet article 561 de sa charte ne peut empêcher la demanderesse de réussir. En effet, par cet article 561, la prescription commencerait à courir du jour où l'émeute a eu lieu. Cependant l'article 310 de la même charte dit que le droit d'action ne peut s'exercer qu'après six mois de la date de l'émeute. Il est vrai que cet article 561 a une rédaction différente en français et en anglais. Dans la version anglaise on parle d'une prescription qui serait acquise du jour où le droit d'action aurait pu être exercé. Dans la version française on mentionne, au contraire, une prescription qui partirait du jour où le fait dommageable se serait produit. Il y a
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divergence entre ces deux textes. Toute loi de prescription doit être appliquée strictement. Si même l'article 561 s'appliquait à la cause actuelle, je serais obligé de dire que Taction a été intentée en temps utile, car il n'y avait pas encore six mois que le droit d'action était né quand il a été exercé.
On a prétendu que, le droit municipal dérivant du droit anglais et du droit américan, ce sont les décisions de ces deux pays qui doivent nous servir de guides.
Je dois dire que je ne partage pas cette opinion. Les autorités anglaises et américaines peuvent nous être sans doute d'un grand secours pour interpréter notre code municipal parce que ce dernier est copié en grande partie sur le droit anglais et le droit américain. Mais il ne faudrait pas conclure de là que toutes les lois anglaises sur la matière s'appliquent et notamment que les questions concernant les délits et les quasi-délits doivent être décidées d'après les principes du droit anglais ou du droit américain. Notre code civil a des dispositions formelles sur la matière et il y a également dans nos statuts des déclarations tendant à déterminer cette responsabilité. C'est, suivant moi, dans le code civil et dans ces statuts qu'il nous faut rechercher la responsabilité, car il est toujours dangereux de s'en rapporter à des décisions qui bien souvent violent des principes élémentaires de nos propres lois telles que nous les retrouvons dans notre code civil ou encore dans notre code municipal.
Le jugement a quo doit être confirmé avec dépens.
Mignault J.—L'intimée en cette cause se base sur une obligation imposée par statut obligeant la cité de Québec à indemniser ceux qui souffrent des dommages par suite d'une émeute.
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Il s'agit de la loi 16 Vict., ch. 233 (1853) qui n'a jamais été expressément abrogée, et qui, dans le but de pourvoir aux moyens de cotiser les citoyens résidant dans la cité de Québec pour les dommages provenant de torts causés à la propriété par des attroupements ou durant des émeutes, donne au conseil de cette cité le pouvoir de faire des règlements pour imposer une cotisation spéciale pour couvrir et défrayer la dépense d'indemniser le propriétaire de tout édifice ou autre propriété quelconque qui pourront être démolis, détruits ou détériorés par tout attroupement, assemblée tumultueuse ou émeutiers quelconques dans la dite cité, et cette loi, dont j'ai reproduit la phraséologie même, ajoute:
Pourvu que dans le cas de démolition, destruction ou détérioration ou endommagement de quelque propriété dans la dite cité par tout attroupement, assemblée tumultueuse ou émeutiers, alors si le dit conseil omet de pourvoir par telle cotisation spéciale à défrayer les dépenses nécessaires pour indemniser le propriétaire d'icelle dans le cours des six mois qui suivront la destruction ou endommagement de telle propriété, la corporation du maire et des conseillers de la cité de Québec sera tenu de les payer, et le propriétaire de la propriété détruite ou endommagée pourra recouvrer le montant des dommages soufferts par la destruction ou l'endommageaient d'icelle, au moyen d'une action contre la dite corporation.
Cette loi crée, à la charge de la cité de Quebec, une obligation dérivant de la loi seule (art. 983 code civil), et les conditions qui donnent lieu à cette obligation (pour m'exprimer plus brièvement que ne le fait la loi en question) sont: 1. le dommage causé à la propriété par des attroupements, ou pendant des émeutes; 2. l'omission du conseil de la cité de Québec, dans les six mois à compter des dommages, de pourvoir par une cotisation spéciale à défrayer les dépenses nécessaires pour indemniser le propriétaire.
Donc l'action du propriétaire ne prend naissance que lorsque le conseil municipal a laissé passer six mois sans imposer cette cotisation.
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A l'encontre de l'action de la compagnie intimée— qui a souffert des dommages par suite de la destruction de certaines machines à écrire lui appartenant, pendant une émeute, le 29 mars 1918, quand une foule tumultueuse d'émeutiers a envahi les bureaux à Québec du régistraire sous la loi du service militaire à qui avait été louées ces machines—l'appelante plaide: 1. prescription de six mois: 2. défaut d'avis d'action en recouvrement des dommages dans les trente jours après qu'ils ont été soufferts.
L'appelante se base sur l'article 561 de sa charte, tel qu'édicté par la loi 6, Geo. V, ch. 43, art. 11, et qui se lit comme suit:
Toute action contre la cité, pour dommages, est prescrite par six mois à compter du jour où s'est produit le fait dommageable, nonobstant tout article ou disposition du Code civil à ce contraire. Mais nulle telle action, poursuite ou réclamation, ne pourra être intentée à moins qu'un avis, contenant les particularités de telle réclamation, et l'adresse du domicile du réclamant, ne soit donné à la cité dans les trente jours à compter de celui où le fait dommageable est arrivé, et telle action ne pourra être prise avant l'expiration des trente jours à compter dudit avis.
Le défaut d'avis ne privera pas cependant les réclamants de leur droit d'action, s'ils prouvent qu'ils ont été empêchés de donner cet avis par force majeure, ou pour d'autres raisons jugées valables par le juge ou le tribunal, sujet à la loi 29 Victoria, chapitre 57, article 36, paragraphe 35.
L'appelante a attiré notre attention sur le fait que la version anglaise de cet article, au lieu des mots
à compter du jour où s'est produit le fait dommageable,
dit —
counting from the day when the right of action arose.
Et au lieu des mots de la version française, concernant l'avis d'action:
dans les trente jours à compter de celui où le fait dommageable est arrivé,
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nous lisons dans la version anglaise:
within thirty days from the date on which the cause of the damage happened.
Avant la loi 6 Geo. V, ch. 43, l'article 561, ou plutôt l'article 8 de la loi 55-56 Vict., ch. 50 (qui est la source de l'article 561) tel qu'on le lit dans la loi 7 Edouard VII, ch. 62, sect. 45, disait, dans sa version française, en parlant de l'avis d'action,
dans les trente jours à compter de celui où l'accident est arrivé.
et dans la version anglaise,
within thirty days from the date on which the accident happened.
Le principal changement sur lequel on se base, c'est le remplacement du mot "accident" par l'expression "fait dommageable."
Cette dernière expression est sans doute plus générale et comprendrait probablement—mais pour les fins de cette cause il n'est pas nécessaire de le décider formellement — une cause de dommages que l'on pourrait distinguer d'un pur accident.
Mais sans m'attarder à des distinctions, d'un grand intérêt théorique peut-être, entre la cause d'une obligation généralement parlant et les conditions exigées pour qu'une responsabilité imposée par la loi prenne naissance, je dirai—et cela suffit pour les besoins de la cause—que la loi qui impose l'obligation dont il s'agit ici, c'est-à-dire la loi 16 Vict., ch. 233, n'a pas établi une prescription courte ayant pour effet d'éteindre l'obligation légale qu'elle a créée, et n'exige pas qu'un avis d'action soit donné.
Il serait absurde d'appliquer à une action comme celle de l'intimée une prescription de six mois à compter du jour où s'est produit le fait dommageable, car le
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droit d'action ne prend naissance que lorsque six mois se sont écoulés depuis le fait dommageable sans que la cité de Québec ait pourvu par une cotisation spéciale à défrayer les dépenses nécessaires pour indemniser le propriétaire. Si l'appelante a raison, la naissance du droit d'action coïnciderait avec l'expiration de la période de la prescription, et le droit d'action serait mort-né. Cela suffit pour disposer du plaidoyer de prescription.
Et quant à l'avis d'action, on peut dire—et ce serait un argument très fort—que si l'article 561 de la charte de Québec ne s'applique pas à une réclamation comme celle de l'intimée pour déterminer la période de la prescription, il ne doit pas s'y appliquer pour donner une fin de non-recevoir résultant du défaut d'avis d'action. Du reste, les termes mêmes de l'article 561 démontrent qu'il est sans application à l'obligation légale dérivant de la loi 16 Vict., ch. 233, car l'avis d'action doit être donné dans les trente jours à compter du fait dommageable, et alors l'action de l'intimée, basée sur l'omission de la cité de Québec d'imposer la cotisation dans les six mois du dommage, n'était pas encore née. Du reste, il n'y a pas, selon l'article 561, déchéance absolue, mais le tribunal peut, selon le deuxième alinéa de cet article, décider que l'avis n'était pas indispensable dans les circonstances.
Mais ce qui suffit surabondamment pour les besoins de cette cause, c'est que la loi 16 Vict., ch. 233, n'exige pas l'avis d'action. On suppose, bien entendu, que le propriétaire lésé a fait connaître à la cité le chiffre de ses dommages, car il s'agit pour le conseil de les prélever par cotisation spéciale, et cela a été fait dans l'espèce. Mais il n'y est pas question d'un avis d'action dans un délai quelconque.
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Je conclus donc que la défense de prescription et de défaut d'avis d'action est mal fondée.
L'appelante n'a pas établi l'abrogation implicite de la loi 16 Vict., ch. 233, par suite de dispositions subséquentes incompatibles avec cette loi, et il n'y a pas eu d'abrogation expresse.
L'appel doit être renvoyé avec dépens.
Appeal dismissed with costs.
Solicitors for the appellant: Chapleau & Thériault.
Solicitors for the respondent: Fergus Murphy.
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