Supreme Court of Canada
Riou v. Banque Nationale / Riou v. Martin, [1925] S.C.R. 422
Date: 1924-06-18
Joseph M. Riou (Plaintiff) Appellant;
and
The Town of Trois-Pistoles (Defendant).
and
La Banque Nationale (Mise-en-Cause) Respondent.
Joseph Riou (Plaintiff) Appellant;
and
H. Martin and Others (Defendants) Respondents.
1924: May 26, 27; 1924: June 18.
Present: Idington, Duff, Anglin, Mignault and Malouin J J.
ON APPEAL FROM THE COURT OF KING'S BENCH, APPEAL SIDE, PROVINCE OF QUEBEC
Municipal corporation—By-law—Borrowing—Promissory note—Signature unauthorized—Validity—Debenture loan—Special object—Proceeds used for other purposes—Responsibility of municipal officers—Cities and Towns Act (Q.) 8 Geo. V, c. 60, s. 5956 (t.)
The municipal council of the town of Trois-Pistoles passed a by-law on the 26th January, 1920, authorizing the borrowing, by way of debentures, of a sum of $22,500, for the purchase of an electric lighting plant for which the town held an option expiring the 30th April, 1920. By resolution of its council the town decided to accept the option on the 6th of April, 1920. The mayor and the secretary-treasurer, as the executive officers of the municipal council, arranged with the bank for the advance of the purchase money pending the sale of the debentures and undertook that the proceeds of the sale would be deposited with the bank to be applied in re-payment of the advances. On the 30th of April, 1920, at the instance of the bank, a promissory note for $12,441.89 and a so-called interim debenture for $22,500 were signed by the mayor and the secretary-treasurer and handed to the bank. Then the town issued debentures in series of $100, $250 and $500 respectively in conformity with the by-law and deposited the proceeds to the credit of its general bank account. Instead of reimbursing the advances made by the bank as agreed, the town drew against these moneys for its general purposes. On the 30th of July, 1921, the mayor and the secretary-treasurer, without any express authority, renewed the promissory note of $12,441.89 by giving another note for $9,005.31, the balance having been paid by the town.
Held, reversing the judgment of the Court of King's Bench (Q.R. 36 K.B. 355), Malouin J. dissenting, that the giving by the mayor and the secretary-treasurer of the promissory note for $12,441.89, of the renewal note for $9,005.31 and of the interim debenture being unauthorized and therefore void, the appellant in the first action was entitled as a ratepayer to ask the courts to pronounce their nullity.
Held also, reversing the judgment of the Court of King's Bench (Q.R. 36 K.B. 78), Anglin and Malouin JJ. dissenting, that there had been
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a diversion of the proceeds of the debenture loan within the meaning of section 5956 (t.) of the Cities and Towns Act, 8 Geo. V, c. 60, and the mayor and the secretary-treasurer were bound jointly and severally to pay to the town the sum of $9,005.31 in order to extinguish the balance owed by it to the bank on the purchase price of the electric plant.
Per Anglin J. (dissenting).—As the note given by the municipal officers was void, the overdraft in the general bank account of the municipality, which had been created by the advances made under the arrangement of the 6th of April, continued; and, as the proceeds of the debenture loan were subsequently deposited in that account, were applicable to such overdraft and were sufficient to cover it, there was no effective diversion of such proceeds within the meaning of sec. 5956 (t) and personal liability of the municipal officers therefor did not arise.
APPEAL from the decisions of the Court of King's Bench, appeal side, province of Quebec, affirming the judgments of the Superior Court and dismissing the appellant's actions.
The material facts of the cases and the questions in issue are fully stated in the above head-note and in the judgments now reported.
St. Laurent K.C. for the appellants.
F. Roy K.C. for the respondent La Banque Nationale.
St. Jacques K.C. and J. Langlais for the respondents Martin and others.
Riou v. Martin
Idington J.—This is an action brought by the appellant as a ratepayer of the town of Trois-Pistoles against the respondents to recover, on behalf of said municipality, by virtue of s. 5956t of the statutes of Quebec as enacted by 8 Geo. V, c. 60, and which reads as follows:—
5956t. The moneys realized from a loan or from a bond issue made by any municipality incorporated by special act or in virtue of a general act shall be applied exclusively to the purpose for which they are intended, provided, however, that if they exceed the amount required for such purpose, the excess may be applied to other purposes specified in a subsequent by-law of the council, approved in the same manner as the by-law authorizing such loan or bond issue.
Every member of the council, who, either verbally or in writing, by his note or tacitly, authorizes the misapplication of such money, shall be personally responsible for all sums thus illegally diverted from the use for which they are intended, towards the corporation, which may recover the same by an action in law, enforceable by coercive imprisonment against the member or the members of the council in default.
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Such responsibility shall be joint and several, and shall apply to the secretary-treasurer or other officer who participates in such illegal diversion of such moneys, or who causes the same.
The action to recover such money may likewise be taken by any ratepayer or by the Minister of Municipal Affairs.
The action was dismissed by the learned trial judge and, upon appeal therefrom to the Court of King's Bench, said dismissal was maintained by a majority of three to two, Chief Justice Lafontaine and Mr. Justice Rivard dissenting.
The said Chief Justice has, in his opinion, dealt with the questions involved so fully and satisfactorily that I see nothing to add thereto supplemented as it is by a brief opinion of Mr. Justice Rivard.
I agree entirely with their reasoning and for said reasons I am of the opinion that the appellant should succeed herein to the extent of recovering $9,005 with costs throughout against the respondents.
Riou v. Town of Trois-Pistoles
Idington J.—This is an action brought by the appellant an elector and ratepayer of the defendant, la ville de Trois-Pistoles, to have declared null and void certain so-called securities of the 30th April, 1920, given by the mayor and town treasurer of said defendant Trois-Pistoles, ostensibly on behalf of said defendant, to the respondent La Banque Nationale and a promissory note given in renewal thereof for balance of $9,005.31 on the 30th July, 1921.
The action was dismissed with costs by the learned trial judge, from which judgment the appellant took an appeal to the Court of King's Bench, which court dismissed his appeal with costs, the learned Chief Justice Lafontaine dissenting.
Hence this appeal herein.
I agree with the reasons assigned by said Chief Justice for allowing the appeal below, and for the like reasons am of the opinion that this appeal as prayed for to the extent of $9,005.31, should be allowed with costs throughout as against the respondents.
Duff J.—I concur with Mignault J.
Anglin J.—In the first-named action the plaintiff, a ratepayer of the defendant municipality, seeks to have a
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certain document in the form of a promissory note and a so-called interim debenture, both given in the name of the defendant municipal corporation by its mayor and secretary-treasurer to cover the amount of advances made to it by the respondent bank and applied for the purchase of an electric lighting plant, and a renewal of the note for a reduced amount declared illegal, null and void.
In the second action another plaintiff, likewise a ratepayer, demands that the defendants—the mayor, secretary-treasurer and councillors of the town of Trois-Pistoles—be penalized under s. 5956 (t) of the Revised Statutes of Quebec (8 Geo. V, c. 60) for having diverted part of the proceeds of a debenture loan, destined, inter alia, to pay the purchase price of the electric plant acquired by the town, by allowing such proceeds to be deposited in the town's general bank account and to be withdrawn from that account for its general purposes while the aforesaid note remained in the hands of the bank unpaid.
Although the respondent bank by its plea upheld the validity of the impeached securities, it is now common ground in the first-named action that the giving of those securities was wholly unauthorized, and that, as against the defendant municipal corporation, they are void. In view of the defence pleaded by the bank the plaintiff was, in my opinion, entitled as a ratepayer of the defendant municipality to judgment so declaring.
But counsel for the respondent bank maintains that, apart from the note and the so-called debenture taken by it as security, there is a liability on the part of the defendant municipality to it for the moneys advanced to and used by the latter to pay for the electric plant which it acquired under the authority of by-law no. 28, the validity of which is not challenged, and he also contends that upon such advances by way of over-draft the bank is entitled to interest. The appellant concedes the liability of the town to repay the advances actually made but contests the right of the bank to treat them as a loan or to claim interest, insisting that, apart from the note, there was no contract to pay interest on the advances and no mise en demeure such as might found a claim for interest as damages under art. 1077 C.C.
The advances were made on the 6th of April, 1920; the
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note was taken on, and bears date, the 30th of April, 1920; the debentures authorized by by-law no. 28 bear date and carry interest at 5½ per cent from the 1st of May, 1920; the original note provided for interest at 6 per cent and the renewal at 7 per cent. The arrangement to give the note and interim debenture so-called was made when the advances were obtained.
There can be no doubt that both the bank and the municipal officers who negotiated with it for the advances contemplated that they should bear interest and, although the note taken for them was invalid, having regard to the fact that it was given pursuant to an agreement made at the time when the moneys were advanced, I am disposed to treat it as evidence of an arrangement made at that time that the bank should receive interest at the rate stated in the note on the over-draft which resulted from the advances, which were made by the respondent bank honouring cheques drawn on the current account of the municipal corporation then devoid of funds.
The debentures intended to provide funds to pay the purchase money of the electric plant were not then available. The option held by the town was about to expire. The municipal council had determined to accept that option. It was, I think, within the implied authority of the mayor and secretary-treasurer as the executive officers of the municipal council to arrange with the bank for the advance of the purchase money pending the sale of the debentures and to agree to pay a reasonable rate of interest thereon until the proceeds of the debentures should be available and to undertake that the proceeds of the debentures when sold would be deposited with the bank to be applied in repayment of the advances. That was in fact the arrangement made. It was distinctly advantageous to the town, which was thus enabled to acquire the plant it had determined to buy and to dispose of its debentures gradually when and as the market enabled it to obtain the best prices, instead of being obliged to sell them immediately and en bloc for whatever price could be had for them on such a forced sale. Moreover, the municipality has had the benefit of interest at 5½ per cent on those debentures from the 1st of May, 1920.
Under the agreement made with the bank the proceeds
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of the sale of the debentures were to be deposited with it to repay the advances. To that extent the debentures were practically held by the municipality in trust for and disposed of by it on account of the bank. I am of the opinion that by virtue of the agreement made at the time of the advances the bank is entitled on a contractual basis to claim interest at 6 per cent (the rate specified in the note) on the amount thereof from time to time remaining unpaid after crediting against them proceeds of the debentures deposited with it as of the respective dates when such deposits were made. The arrangement that such proceeds should be so applied and credited was definitely made, was eminently proper, and bound both the bank and the municipality. There never was any authority to depart from it. The apparent departure shewn by the bank's books is accounted for by the erroneous assumption that the note given by the municipal officers was valid and effectual to take the overdraft out of the general bank account of the municipality. It was not so. The over-draft in that account resulting from the advances remained and in my opinion it should be regarded as having been met by the deposits of the proceeds of the debentures when and as the same were made.
Under all the circumstances the judgment dismissing the first-named action should be vacated and judgment entered in lieu thereof declaring the two documents of the 30th of April, one in the form of a promissory note and the other so-called interim debenture, void; that the advances made by the bank created a valid indebtedness to it by the municipal corporation; and that so much of such indebtedness as from time to time remained unpaid carried interest at 6 per cent from the date at which the advances were made until the same were repaid by deposits of proceeds of debentures pursuant to the arrangement with the bank. If the parties cannot agree upon the amount that should be allowed for interest under this declaration an account to determine it may be taken according to the usual practice of the Superior Court in such cases.
What, if any, may be the bank's right in regard to interest on the over-draft in the municipality's current account, which will result from the application of the deposits of proceeds of debentures above indicated, is a question not before us in this litigation.
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The plaintiff is entitled to his costs throughout.
From what I have said in dealing with the action first named it is apparent that in my opinion there never was any effective diversion of the proceeds of the debenture loan authorized by by-law no. 28. Those proceeds were deposited in the bank account of the defendant municipality with the bank, as was agreed, and they will be applied, as they should have been under that agreement, towards repayment to the bank of the moneys advanced by it to provide the purchase price of the electric plant acquired by the town under the authority of by-law no. 28. It follows that the action to penalize the defendants cannot succeed.
The conduct of the defendants was, however, exceedingly careless, to say the least, in allowing the bank account of the municipality to continue to show an apparent application of the proceeds of the debentures issued under by-law no. 28 to purposes for which they were not intended. Had the document in the form of a promissory note given by the mayor and secretary-treasurer on the 30th of April, 1920, and its subsequent renewal been valid instruments a very strong case might have been made to support the plaintiff's action for penalties. In any event, the municipal officers were distinctly remiss in failing to see that the securities taken by the bank on the 30th of April were not cancelled or delivered up when the bank had received proceeds of debentures sufficient to satisfy the advances in respect of which they were given. While I would, for the reasons indicated, dismiss the plaintiff's appeal in the second-named action, under the circumstances the respondents are in my opinion not entitled to costs.
Mignault J.—Il y a deux actions ici, et malgré la similitude des noms elles ont été intentées par deux personnes différentes. Dans la première en date, commencée le 23 août, 1921, Joseph-Magloire Riou, se donnant la qualité de cultivateur, contribuable et électeur propriétaire de la ville de Trois-Pistoles, était demandeur, la corporation de la ville de Trois-Pistoles, défenderesse, et La Banque Nationale, mise-en-cause. Dans la seconde, intentée le 26 septembre, 1921, le demandeur était Joseph Riou, qui se décrivait comme contribuable, propriétaire foncier et électeur municipal de la ville de Trois-Pistoles, et les défendeurs,
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Hormisdas Martin et al, étaient le maire, le secrétaire-trésorier et des conseillers municipaux de cette ville. Les deux actions ont été renvoyées tant par la cour supérieure que par la cour du Banc du Roi et les deux demandeurs en appellent à cette cour.
Comme il s'agit des mêmes faits dans les deux actions, bien que les causes d'action soient distinctes, il vaut mieux commencer par une relation des faits aussi courte que possible.
Le conseil municipal de la ville de Trois-Pistoles adopta le 26 janvier, 1920, un règlement no 28, autorisant un emprunt par émission de débentures au montant de $22,500, dont $12,127 pour achat d'un réseau d'éclairage électrique, $2,873 pour amélioration et agrandissement de ce réseau, et $7,525 pour éteindre et consolider des emprunts temporaires. Ce règlement fut approuvé par les électeurs municipaux propriétaires et par le Lieutenant-Gouverneur en Conseil au désir de la loi.
La ville détenait alors une promesse de vente consentie par le propriétaire du réseau électrique qui expirait le 30 avril, 1920. Comme il fallait du temps pour vendre les debentures, il fut décidé d'acheter immédiatement le réseau, et une résolution du conseil de ville, en date du 6 avril ratifia l'acte d'achat qui fut passé le même jour. Le vendeur fut payé au moyen de deux chèques signés au nom de la ville que la Banque Nationale consentit à honorer malgré que la ville n'eût pas en dépôt des fonds suffisants, l'entente entre le gérant de la banque et le secrétaire-trésorier étant que la banque serait remboursée par la vente des débentures aussitôt que cette vente pourrait s'effectuer. C'était, il semble, la coutume des administrateurs de cette ville d'emprunter pour rencontrer les dépenses courantes et à la rentrée des taxes de rembourser le prêteur, ou, comme le dit le secrétaire-trésorier, de payer les dépenses après qu'elles avaient été faites.
Le 30 avril, apparemment sur les instances du gérant de la banque, on donna à la banque un billet à demande pour $12,441.89, portant intérêt à 6 p. 100 par année. Ce billet fut signé au nom de la ville par Hormisdas Martin, maire, et Louis Riou, secrétaire-trésorier, qui prétendaient y être autorisés par le règlement du 26 janvier 1920. Ce règlement, cependant, n'autorisait pas la confection de ce
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billet et l'emprunt de la banque, et il est admis maintenant que le maire et le secrétaire-trésorier ont signé le billet sans y être autorisés soit par le règlement, soit par le conseil de ville.
En même temps que le billet, on remit à la banque, comme garantie, une prétendue débenture de la ville, signée par le maire et le secrétaire-trésorier, sans date d'échéance, qu'on appelle "débenture temporaire," au montant de $22,500, qu'on déclarait être émise en conformité du règlement no 28 du 26 janvier, 1920. Cette débenture est mentionnée au billet, mais elle est loin d'être conforme au règlement, car ce règlement permettait l'émission de débentures en trois séries de $100, $250, et $500 respectivement. Du reste, on ne pouvait émettre une débenture temporaire. Il n'est pas nécessaire d'insister, car de part et d'autre on reconnaît que cette débenture est nulle, comme on admet que le billet a été signé sans autorité.
Le billet et la débenture temporaire restèrent donc entre les mains de la banque, et nonobstant l'émission de cette débenture temporaire, les officiers de la ville émirent des débentures conformes au règlement, qu'ils mirent en vente. Le produit de la vente des débentures fut déposé au crédit du compte général de la ville à la banque, et la ville tira sur ce compte pour ses besoins ordinaires et la banque paya ses chèques, et pendant tout ce temps le billet donné pour l'achat du réseau d'éclairage électrique restait en souffrance. Le compte de banque fut vérifié et balancé de temps à autre et, tant à la banque qu'à la municipalité, on paraît avoir oublié que l'entente mentionnée plus"haut était que l'avance faite par la banque pour l'achat du réseau d'éclairage électrique serait payée au fur et mesure de la vente des débentures. Au contraire, les officiers de la ville employèrent le produit de cette vente pour les besoins généraux de la ville—et ce à la connaissance et, il ne paraît pas douteux, avec le consentement du gérant de la banque—au lieu de s'en servir pour le remboursement de cette avance.
Le 30 juillet, 1921, le maire et le secrétaire-trésorier renouvelèrent, sans autorité spéciale, le billet de $12,441.89 par un autre billet de $9,005.31 portant intérêt de 7 p. 100, la différence ayant été payée à la banque à même les fonds de la ville en dépôt. A cette époque, toutes les débentures paraissent avoir été vendues, mais l'avance faite par la
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banque pour l'acquisition du reseau électrique n'était pas remboursée. Le billet donné en renouvellement, qui représente la différence due sur cette avance, était encore en souffrance à la banque lorsque le gérant de la banque a été entendu comme témoin, le 16 mars, 1922.
Venons maintenant au mérite des deux actions.
Première action
L'appelant, Joseph-Magloire Riou, demande le maintien de l'injonction interlocutoire qui accompagnait son action, et il conclut en outre à ce qu'il soit déclaré que la confection, la signature et l'escompte à la Banque Nationale du billet de $12,441.89, en date du 30 avril, 1920, et le renouvellement de ce billet pour $9,005.31, en date du 30 juillet 1921, sont nuls, illégaux et ultra vires tant de la ville que du maire et du secrétaire-trésorier et à ce qu'ils soivent annulés à toutes fins que de droit.
La cour supérieure a reconnu la nullité des billets et de la débenture temporaire. L'honorable juge de première instance s'exprime ainsi:
Il n'est pas besoin de dire que ces billets et ce simulacre de debenture étaient du papier sans aucune valeur.
Mais alors pourquoi cette cour n'a-t-elle pas déclaré cette nullité, objet de la demande, au lieu de renvoyer l'action du demandeur? Le jugement, dans un de ses considérants, dit
qu'il n'y aurait aucun objet pratique et aucun intérêt à annuler les dits billets et l'escompte qui en a été fait.
Cependant si le billet est nul, l'escompte de ce billet ne saurait donner de droits à la banque, sauf à déterminer si celle-ci peut réclamer le remboursement de l'avance qu'elle a faite à la ville en payant les chèques de cette dernière au propriétaire du réseau électrique. Et l'action du demandeur ne contestait nullement le droit d'action qui pouvait résulter à la banque du paiement de ces chèques. L'annulation du billet et de l'escompte ayant été l'objet du débat judiciaire, et la défenderesse ayant soutenu la légalité de ce qui avait été fait, il semble évident que la cour supérieure ne devrait pas écarter cette question de nullité en disant qu'il n'y avait aucun intérêt à la trancher.
Reste la question de l'intérêt de 6 p. 100 stipulé par le premier billet et de 7 p. 100 par le billet donné en renouvellement. Si ces deux billets sont nuls comme non autorisés, cette stipulation d'un intérêt excédant l'intérêt légal est
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sans effet. D'ailleurs si la banque a un droit d'action contre la ville pour avoir payé ses deux chèques (ce qui semble probable, Rolland v. Caisse d'Economie, et cette créance ne dépend pas de l'escompte des billets, mais du paiement des chèques), il sera déterminé quand elle exercera ce recours si la ville lui doit de l'intérêt. Il ne s'agit ici d'aucune condamnation contre la ville en faveur de la banque, mais seulement de savoir si le demandeur était bien fondé à attaquer les billets et leur escompte.
La conclusion, c'est que l'on doit déclarer la nullité de ces billets et de la débenture temporaire y mentionnée. Mais il n'y a aucune utilité à maintenir l'injonction interlocutoire qui accompagnait l'action du demandeur, et qui a eu son effet pendant l'instance. On ne doit pas dans cette action interdire à la ville de payer la créance de la banque qui résulte du paiement par cette dernière des chèques de la ville en faveur des propriétaires du réseau d'éclairage électrique.
L'appel doit donc être maintenu avec dépens de toutes les cours en faveur de l'appelant et les deux billets, ainsi que la débenture temporaire, doivent être déclarés nuls.
Seconde action
Il s'agit ici de l'application de la loi 8 Geo. V (Qué.), c. 60, dont la section 1ère ajoute aux statuts refondus de la province de Québec la disposition suivante:—
5956t. Les deniers provenant d'un emprunt ou d'une émission d'obligations fait par toute municipalité constituée en corporation par une loi spéciale ou en vertu d'une loi générale, doivent être exclusivement appliqués aux fins auxquelles ils sont destinés, pourvu toutefois que, s'ils excèdent le montant requis pour ces fins, l'excédent puisse être appliqué à d'autres fins spécifiées dans un règlement subséquent du conseil, approuvé de la même manière que le règlement autorisant cet emprunt ou cette émission de bons. Tout membre du conseil qui, soit verbalement, soit par écrit, par son vote ou tacitement, autorise le virement de ces deniers, est personnellement responsable de toutes les sommes d'argent ainsi illégalement détournées de l'usage auquel elles étaient destinées, envers la corporation qui peut, par une poursuite en justice entraînant l'emprisonnement, les recouvrer du membre ou des membres du conseil en défaut.
Cette responsabilité est solidaire et s'applique au secrétaire-trésorier ou autre officier qui participe au virement illégal de ces deniers ou qui en devient l'auteur.
La poursuite en recouvrement de ces deniers peut être intentée également par tout contribuable ou par le ministre des affaires municipales.
La relation des faits au commencement de ce jugement
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démontre bien qu'il y a eu dans l'espèce virement de fonds. La partie du produit de la vente des debentures qui était destinée à payer le coût de l'acquisition du réseau d'éclairage électrique a été versée au compte général à la banque de la ville de Trois-Pistoles, et a été employée pour les besoins généraux de la ville. Le compte de banque, vérifié et balancé de temps à autre comme dit plus haut, en fait foi. Et il y a de plus un aveu de ce virement de fonds dans la lettre du secrétaire-trésorier au ministre des affaires municipales de la province en date du 14 juillet, 1921. Si l'article 5956t ne s'applique pas dans un tel état de choses, on peut très bien se demander quelle application il peut avoir. Il n'est pas nécessaire qu'il y ait eu crime ou malhonnêteté. Il suffit qu'on ait détourné les fonds empruntés de la destination que leur donnait le règlement d'emprunt. Or il n'est pas douteux que c'est ce qu'on a fait dans l'espèce.
Il importe peu que la ville ait payé le vendeur du réseau d'éclairage électrique. Elle l'a payé au moyen d'une avance faite par la banque qui a honoré ses chèques alors qu'elle n'avait pas de fonds à son crédit, et la ville n'a fait que changer de créancier. Il restait à payer sur cette avance, le 30 juillet 1921, une somme de $9,005.31.
Toutefois la condamnation à rembourser cette somme de $9,005.31 à la ville, pour qu'elle soit employée à éteindre la balance due par la ville sur cette avance, ne doit être prononcée que contre le maire Hormisdas Martin et le secrétaire-trésorier Louis Riou, mais ils devront y être condamnés solidairement. Il n'y a pas au dossier une preuve suffisante que les autres conseillers poursuivis aient participé à ce virement de fonds. Ceux-ci devront être déchargés de la condamnation demandée contre eux.
L'appel doit être accordé à l'égard de Hormisdas Martin et de Louis Riou, avec frais de toutes les cours contre eux.
Malouin J. (dissenting).—Je renverrais avec dépens l'appel dans ces deux causes pour les raisons données par le juge Dorion à la Cour du Banc du Roi.
Appeals allowed with costs.
Solicitor for the appellants: S. C. Riou.
Solicitors for the respondent La Banque Nationale: Taschereau, Roy, Cannon, Parent & Taschereau.
Solicitors for the respondents Martin et al: Langlais & Côté.