Supreme Court of Canada
La Ville Saint-Laurent v. Marien, [1962] S.C.R. 580
Date: 1962-04-24
La Ville Saint-Laurent (Defendant) Appellant;
and
Joseph Armand Marien (Plaintiff) Respondent.
1961: November 9; 1962: April 24.
Present: Taschereau, Locke, Fauteux, Abbott and Ritchie JJ.
ON APPEAL FROM THE COURT OF QUEEN'S BENCH, APPEAL SIDE, PROVINCE OF QUEBEC.
Municipal corporations—Liability—Refusal to issue building permit—Council acting under erroneous interpretation of bylaw—Good faith—Civil Code, art. 1053.
In June 1951, the plaintiff, owner of a large tract of land, submitted to the city defendant, a plan for the erection of 7 to 8-storey apartment houses on his land. The city council refused to approve the plan as it considered that these dwellings could not be erected pursuant to the building bylaw then in force. In December 1951, the plaintiff submitted a formal application for a permit to erect 3 to 4-storey apartment houses. This application was turned down by the building inspector and the council. Two days later the plaintiff applied for a writ of mandamus. The writ was granted in July 1952, and this judgment was affirmed by the Court of Queen's Bench in October 1953. A month later, the city told the plaintiff that he could obtain his permit at the offices of the city. The plaintiff did not call for his permit, but instituted the present action against the city for damages. He alleged that economic conditions had changed to an extent where his earlier plans had now become impossible of execution. He alleged further that the members of the council had discriminated against him and had shown bad faith. The city denied these allegations and pleaded that prior to the judgment on the mandamus its building bylaw had always been interpreted in good faith as permitting the erection of dwellings of only two stories or less. The Superior Court awarded damages, and this judgment was affirmed by a majority in the Court of Queen's Bench. The city appealed to this Court.
Held: The appeal should be allowed and the, action dismissed.
Good faith is always presumed and bad faith must be proved. On the question as to whether the city had acted in good faith, this Court Was not bound by the judgment rendered in the action for mandamus but by the proof submitted in the present action, since the judgment on the mandamus was founded on the interpretation of the bylaw without having to take into consideration the question of the good or bad faith of the council. In the present case, neither the evidence nor the bylaw disclosed any circumstances permitting to infer bad faith on the part of the council. The loss of profits which were claimed were occasioned by changes in economic conditions and delays in Court proceedings, for which the city could not be held liable. It was not an abuse of the judicial process for the city to defend its interpretation of the bylaw in the action for mandamus. The plaintiff had therefore no cause of action. Rules of equity existing in the common law have no application in the Quebec law.
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APPEAL from a judgment of the Court of Queen's Bench, Appeal Side, Province of Quebec, affirming a judgment of Deslauriers J. Appeal allowed.
F. Mercier, Q.C., for the defendant, appellant.
J. G. Ahem, Q.C., for the plaintiff, respondent.
The judgment of the Court was delivered by
Fauteux J.:—Propriétaire d'un vaste terrain situé dans les limites de la Ville Saint-Laurent et mesurant quelque 425,000 pieds carrés, l'intimé projeta, au cours de 1951, d'utiliser 30 p. cent de cette superficie pour y ériger un nombre de maisons-appartements de sept à huit étages et 70 p. cent pour l'établissement de jardins, de terrains de jeux, etc. Son architecte écrivit, le 1er juin de la même année, au Conseil municipal de l'appelante pour lui faire part de ce projet et en demander une approbation de principe Le Conseil considéra cette demande avec les rapports du gérant et de l'ingénieur de la ville. Il jugea qu'en raison du règlement de construction, le règlement numéro 145, il ne pouvait permettre sur le site en question les constructions projetées. Le gérant de la ville communiqua cette décision à l'architecte de l'intimé et, tout en lui exprimant ses regrets, l'avisa que le Conseil était prêt à considérer tous autres projets qu'on pourrait désirer soumettre pour le site en question.
Le 12 décembre suivant, l'intimé fit une demande formelle de permis, adressée à l'inspecteur de construction et remise à M. Chagnon, ingénieur de la ville, cumulant vraisemblablement cette fonction d'inspecteur. Il ne s'agissait plus du même, mais d'un nouveau projet; les maisons-appartements à construire n'ayant que trois à quatre étages et la superficie du terrain engagé n'étant que de 125,800 pieds carrés. Cette demande de permis fut refusée par M. Chagnon et par le Conseil municipal. (Voir paragraphe 8 de la déclaration de l'intimé).
Le 14 décembre 1951, soit deux jours après la date de cette demande de permis, l'intimé fit émettre un bref de mandamus pour contraindre l'appelante à lui émettre ce permis. Cette action fut contestée et subséquemment maintenue par jugement rendu par la Cour supérieure le 8 juillet 1952. La Ville Saint-Laurent en appela et, le 27 octobre
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1953, la Cour d'Appel confirma le jugement de la Cour supérieure. Après avoir considéré de se pourvoir à la Cour Suprême du Canada à rencontre de cette décision, l'appelante avisa les procureurs de l'intimé, le 24 novembre 1953, qu'elle avait renoncé à ce faire et qu'en conséquence ce dernier pouvait se présenter aux bureaux de la ville pour obtenir le permis demandé dans l'action sur mandamus. L'intimé ne donna pas suite à cette invitation.
Plus de cinq mois plus tard, soit le 26 avril 1954, il prit contre l'appelante l'action qui nous concerne en cet appel pour lui réclamer une somme de $228,610.59 à titre de dommages-intérêts. En substance et au soutien de cette action, l'intimé allégua, outre les faits ci-dessus, qu'en raison de l'augmentation du coût des matériaux, de la main-d'œuvre et du taux d'intérêt sur les prêts, ainsi que de la diminution de la demande pour des appartements de ce type, la situation existant lorsque l'appelante lui offrit son permis, soit en novembre 1953, n'était plus la même que celle prévalant en décembre 1951 lorsqu'il en fit la demande; qu'en raison de ce changement de conditions, son projet de construction ne pouvait plus être économiquement réalisé et que, pour ce motif, il avait dû en faire l'abandon; que le refus illégal de l'appelante de lui donner son permis avait été motivé par des sentiments de malveillance entretenus à son endroit par les membres du Conseil et qu'il avait été victime de discrimination. L'intimé en conclut qu'il avait droit de réclamer de l'appelante la somme ci-dessus «as damages suffered by him through the latter's continuous fault lasting from December 12, 1951 to the 24th of November, 1953».
En défense, l'appelante plaida particulièrement l'inexistence des motifs d'hostilité imputés aux membres de son Conseil; qu'antérieurement à la décision judiciaire rendue sur le mandamus, les dispositions de son règlement de construction avaient toujours été interprétées de bonne foi comme limitant à des habitations de deux étages tous les bâtiments qui pouvaient être érigés dans cette partie de la municipalité où se trouvait le terrain sur lequel l'intimé voulait construire des maisons-appartements de trois à quatre étages et qu'aucun permis n'avait jamais été accordé pour la construction de tels bâtiments à cet endroit.
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La Cour supérieure considéra que cette omission d'émettre le permis—ainsi judiciairement reconnue illégale—fit rater le projet de l'intimé et jugeant que même la bonne foi de l'appelante ne pouvait affecter l'obligation imposée par l'art. 1053 C.C. de réparer les dommages en découlant, n'eut pas à se prononcer sur l'allégation de mauvaise foi. La Cour condamna l'appelante à payer à l'intimé $14,470.88, somme ainsi inutilement déboursée par lui en paiement des services rendus par l'architecte, ingénieurs et autres, pour travaux préparatoires à la réalisation de son projet.
Seule la ville appela de ce jugement qui fut maintenu par une décision majoritaire de la Cour d'Appel; MM. les Juges Casey, Rinfret, Montgomery et Badeaux formant la majorité et M. le Juge Choquette étant dissident. Cette décision majoritaire repose sur différentes raisons et il convient de donner la substance de celles qui sont pertinentes au présent appel.
M. le Juge Casey, ayant signalé que, tel que la cause fut présentée en Cour d'Appel, la question de bonne foi assume une extrême importance, formule ainsi ses vues:
If in their dealings with Respondent the members of Appellant's Council acted in good faith, if their refusal to grant the permit sought resulted from their understanding of the law—and on this point there is room for an honest difference of opinion—I would be inclined to say that their error did not engage Appellant's responsibility for the damage caused. But if they acted in bad faith then I think that Appellant's responsibility was engaged.
Reproduisant alors le texte du paragraphe 9 de la déclaration où l'intimé allègue que le refus du permis avait été motivé par des sentiments d'hostilité de la part des membres du Conseil à son endroit et qu'il avait été victime de discrimination, le savant Juge poursuit:
In the ordinary course of events the burden of proof would be on Respondent; if this rule were applied here basing myself on what is contained in this record, I would say that the burden had not been discharged and in agreement with Mr. Justice Choquette I would dismiss Respondent's action.
But in the earlier case between the same parties (1953 K.B. 792) this same refusal was considered and it is my view that what was decided there carries over to this case with the result that Appellant commenced with a burden, establishing the good faith of its Council, that otherwise it would not have had. As this burden was not discharged I would dismiss this Appeal.
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M. le Juge Rinfret est aussi d'avis qu'il n'y a, au dossier, aucune preuve des allégations du paragraphe 9 et que non seulement la discrimination n'est pas prouvée, mais qu'au contraire, il est établi qu'aucun bâtiment, y compris les maisons-appartements, ayant plus de deux étages, n'a été construit dans le territoire concerné. Il ajoute qu'une faute volontaire ne peut être imputée à l'appelante. Il considère cependant que:
L'excuse de la Ville à l'effet qu'elle a toujours interprété son règlement comme défendant l'érection de bâtiments de plus de deux étages ne tient pas au regard du texte clair du par. I de l'art. 77, qui établit explicitement une exception en faveur des maisons à appartements et ce partout dans les limites de la ville.
M. le Juge Montgomery se résume comme suit:
For the reasons given by my colleagues Mr. Justice Casey, Mr. Justice Rinfret and Mr. Justice Badeaux, I am of the opinion that the circumstances of Appellant's refusal to issue the building permit indicate that it acted either in bad faith or with such recklessness as to be tantamount to bad faith.
Pour apprécier les raisons de M. le Juge Badeaux, il faut préciser que, pour refuser le permis, l'appelante s'était appuyée, non seulement sur ces dispositions valides du règlement qui, tel que par elle interprétées, justifiaient adéquatement son refus, mais aussi sur une autre disposition déclarée ultra vires par le jugement de la Cour supérieure sur le mandamus qui, sur ce point, n'a pas été attaqué en appel. Le savant Juge n'a considéré le mérite de l'appel dans l'action en dommages qu'au regard de cette disposition ultra vires. Exprimant l'avis que l'appelante a été négligente à ne pas se rendre compte de cette invalidité, il la déclare responsable bien que reconnaissant qu'en fait, elle croyait en la validité de cette disposition. Assumant que ces vues soient fondées, ceci ne dispose pas du mérite de la défense basée sur l'erreur, commise de bonne foi, dans l'interprétation des dispositions valides. Et vu l'opinion ci-après sur ce dernier point, il n'y aura pas lieu de revenir sur les raisons du savant Juge.
Dissident, M. le Juge Choquette, ayant considéré que le jugement de première instance reconnaissait la bonne foi de l'appelante, s'exprime ainsi sur la question:
Cette bonne foi n'est pas infirmée du fait que l'appelante a exercé un droit, celui de contester les procédures de l'intimé et d'en appeler du jugement qui les a accueillies, ni du fait d'un arrêt (Sun Oil v. Cité de Verdun) qui ne paraît pas avoir été porté à sa connaissance. D'ailleurs, cet arrêt ne s'applique que partiellement au litige mû entre les parties.
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Quant à l'erreur d'interprétation, elle en est une que tout conseil municipal aurait pu commettre de bonne foi (C. E. Campeau, p. 164 sv). Durant vingt ans l'appelante avait interprété son règlement de la même façon, sans exception pour personne, et sans opposition de qui que ce soit. Si son erreur en est une que les tribunaux ont pu corriger en vertu de l'art. 50 C.P., elle n'en est pas une, à mon avis, qui donne ouverture à l'action en dommages-intérêts.
Il convient de déterminer, en premier lieu, si les membres du Conseil et les officiers de l'appelante ont agi de bonne foi.
La bonne foi se présume toujours et c'est à celui qui allègue la mauvaise foi de la prouver. (Art. 2202 C.C.). En tout respect, le jugement sur le mandamus n'affecte pas l'opération de ces principes, en l'espèce. La décision finale sur le mandamus fut fondée juridiquement sur l'interprétation du règlement et, pour en déterminer le sens et la portée véritables, la Cour n'avait pas, en cette cause, à s'occuper de la question de savoir si les membres du Conseil et les officiers de l'appelante avaient été de bonne ou de mauvaise foi en en faisant eux-mêmes l'interprétation. C'est l'interprétation et non l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire qui était en question. Il n'y a pas identité d'objet entre le jugement sur le mandamus et celui à rendre en la présente cause. Pour les fins de ce dernier jugement, cette Cour n'est pas liée par celui qui fut prononcé sur le mandamus. Beach v. The Township of Stanstead. C'est donc au regard de la preuve faite en la présente cause que la question de la bonne ou mauvaise foi de l'appelante doit être résolue.
La preuve au dossier ne révèle, à mon avis, aucunes circonstances permettant d'inférer mauvaise foi. Le règlement lui-même, en raison d'une rédaction imparfaite, pour ne pas dire contradictoire, ne saurait non plus justifier une telle inférence. Jusqu'au jour où sa portée fut judiciairement déterminée par le jugement final sur le mandamus, ce règlement, comme l'indiquent MM. les Juges Casey et Choquette, pouvait en toute sincérité être honnêtement interprété de la façon dont il l'avait toujours été jusqu'alors par l'appelante.
Ainsi donc, ayant, de bonne foi, interprété son règlement et soumis cette interprétation aux tribunaux, qui ne l'ont pas accueillie, l'appelante doit-elle, pour cette raison, être tenue responsable des dommages subis par l'intimé par suite de
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l'abandon de son projet en raison du changement des conditions économiques, changement progressivement survenu au cours du débat sur le mandamus et qui, à la conclusion de ce débat, se serait avéré fatal au projet. Suivant l'interprétation que l'appelante entretenait, avant qu'il en soit jugé, avait-elle le droit d'accorder le permis? Assumant qu'en raison de l'adjudication subséquente sur la question, son refus d'émettre le permis lorsque demandé, deux jours à peine avant l'émission du bref de mandamus, doive être maintenant considéré rétrospectivement comme illégal et constituer en outre une faute engendrant responsabilité, cette faute n'a pas été active ou génératrice du dommage dont se plaint l'intimé. Ce qui fit rater son projet, c'est le changement des conditions économiques survenu au cours de la longue durée des procédures sur le mandamus. Ce changement, comme la lenteur de la marche de la justice, ne peuvent être imputés à l'appelante. Aussi bien, la question fondamentale qui se pose dans les circonstances de cette cause est-elle de savoir si l'appelante a commis une faute engageant sa responsabilité en soumettant, de bonne foi, ses prétentions à la décision des tribunaux par sa contestation du mandamus.
Agir en justice, que ce soit en demande ou en défense, ne constitue pas une faute. C'est un droit. Tous les arrêts de la Cour de cassation, dit Savatier, s'accordent à reconnaître que l'action en justice, c'est-à-dire le droit de soumettre au Juge ses prétentions, est un droit dont l'exercice n'entraîne, en principe, aucune responsabilité, même si ces prétentions sont éventuellement rejetées. Ce principe comporte des exceptions en cas d'abus de ce droit légal reconnu à tout justiciable ciable. C'est ainsi que l'exercice de ce droit peut dégénérer en faute susceptible d'entraîner une condamnation en dommages intérêts s'il constitue un acte de malice, de mauvaise foi ou s'il est tout au moins le résultat d'une erreur grossière équipollente à dol. Savatier, Traité de la responsabilité civile en droit français, tome I, p. 83, nos 65 et seq.; Colin et Capitant, Droit civil français, tome 2 (1948), p. 238, no 326; et H. et L. Mazeaud, Responsabilité civile délictuelle et contractuelle, 4e éd., tome I, p. 559, no 591.
Cette théorie de l'abus du droit ne déroge pas mais est conforme à l'économie de la loi sous l'art. 1053 C.C. Suivant la doctrine classique, le fait invoqué au soutien de l'action
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en dommages sous cet article doit, outre d'être dommageable au demandeur et imputable au défendeur, être en soi un fait illicite. L'exercice d'un droit, s'il n'y a pas d'abus, ne constitue pas un fait illicite. Les dispositions de l'art. 893 C.P.C. offrent un exemple de l'application de ces principes. Ces dispositions prescrivent que le renvoi d'aucune des mesures provisionnelles adoptées contre la personne ou les biens d'un défendeur, ne donne à ce dernier un recours en dommages que s'il prouve absence de cause raisonnable et probable dans la poursuite de ces voies extraordinaires.
Ces considérations suffiraient, à mon avis, pour conclure que l'intimé n'a pas établi avoir une cause d'action contre l'appelante.
S'il était nécessaire d'élever la question au plan du droit public pour considérer les défenses possiblement ouvertes à un gouvernement municipal, je dirais que l'intimé n'a cité et que je n'ai pu trouver aucune décision accordant des dommages intérêts dans un cas identique à celui qui nous occupe. Les décisions suivantes supportent, au contraire, l'opinion opposée. Beach v. The Township of Stanstead, supra; Malouin v. Cité de Drummondville; Municipal District of Springbank v. Render; The City of Belleville v. Moxam and Wood. Dans cette dernière cause, les défendeurs, ayant obtenu un permis de construire, avaient commencé l'exécution des travaux lorsqu'il fut constaté que ce permis avait été émis sans droit. La ville prit une injonction pour arrêter l'exécution de ces travaux. La Cour accorda une injonction permanente. Cette injonction fut accordée à la condition que la ville paie d'abord les dépenses faites par les défendeurs jusqu'au jour de la demande d'injonction. Pour pouvoir se justifier d'imposer cette condition, la Cour dut s'appuyer sur les règles d'équité formulées et administrées par la Court of Chancery pour supplémenter aux règles et à la procédure de la Common Law. Ces règles d'équité, prévalant dans les juridictions de la common law, n'ont pas d'application sous le droit du Québec.
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Pour ces raisons, je maintiendrais l'appel, infirmerais les jugements de la Cour du Banc de la Reine et de la Cour Supérieure, et renverrais l'action de l'intimé, avec dépens dans toutes les Cours.
Appeal allowed with costs.
Attorney for the defendant, appellant: F. Mercier, Montreal.
Attorneys for the plaintiff, respondent: Hyde & Ahern, Montreal.
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