Saumur et al. v. Procureur général du Québec, [1964] SCR 252

Cour Suprême du Canada

Saumur et al. v. Procureur général du Québec, [1964] S.C.R. 252

Date: 1964-01-28

Laurier Saumur et Les Témoins de Jéhovah (Demandeurs) Appelants;

et

Le Procureur Général de la Province de Québec (Défendeur) Intimé;

et

Le Procureur Général du Canada Intervenant.

1963: November 14, 15; 1964: January 28.

Coram: Le Juge en Chef Taschereau et les Juges Cartwright, Fauteux, Abbott, Martland, Judson, Ritchie, Hall et Spence.

EN APPEL DE LA COUR DU BANC DE LA REINE, PROVINCE DE QUÉBEC.

Actions—Procédure—Jugement déclaratoire dans Québec—Validité d'un statut provincial—Intérêt requis pour prendre action—Loi concernant la liberté des cultes et le bon ordre, 1953-54 (Qué.), c. 15—Code de Procédure Civile, art. 77.

Par action instituée le lendemain du jour où fut sanctionnée la Loi concernant la liberté des cultes et le bon ordre, 1953-54 (Qué.), c. 15, les demandeurs ont demandé que cette législation soit déclarée ultra vires. Les demandeurs ont prétendu que cette législation pourrait leur occasionner des troubles. La Cour Supérieure a jugé que le statut était

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intra vires. Sans se prononcer sur la validité du statut, la Cour d'Appel a renvoyé l'action parce qu'une semblable action ne pouvait être instituée dans la province. Les demandeurs se sont pourvus devant cette Cour et le Procureur général du Canada a produit une intervention.

Arrêt: L'appel doit être rejeté ainsi que l'intervention.

L'action déclaratoire n'existe pas dans Québec, sauf en quelques cas isolés. Les tribunaux de cette province ne jugent que les litiges. Les questions académiques et théoriques où aucun lis n'existe leur ont toujours été étrangères. La porte des tribunaux n'est pas ouverte à quiconque n'a pas d'intérêt né et actuel dans un' litige. L'article 77 du Code de Procédure Civile est péremptoire à ce sujet. Selon cet article, pour poursuivre, l'intérêt doit être immédiat même s'il est éventuel. La seule crainte que peut avoir un citoyen qu'un jour une action possible puisse être instituée contre lui ne justifie pas per se un recours en justice. Puisque l'action n'existe pas, il est inutile d'examiner la validité du statut. Il s'ensuit aussi que l'intervention du Procureur général du Canada doit être rejetée.

Actions—Practice and procedure—Declaratory judgment in Quebec—Validity of provincial statute—Necessary interest required to institute action—An Act Respecting Freedom of Worship and the Maintenance of Good Order, 1953-54 (Que.), c. 15—Code of Civil Procedure, art. 77.

The day after the Quebec statute, An Act Respecting Freedom of Worship and the Maintenance of Good Order, 1953-54 (Que.) c. 15, came into force, the plaintiffs instituted an action to have it declared ultra vires. The plaintiffs contended that they were threatened with prosecution under the statute. The Superior Court held that the statute was intra vires. Without passing on the constitutional question, the Court of Appeal dismissed the action on the ground that such an action could not be instituted in the province. The plaintiffs appealed to this Court and the Attorney General for Canada intervened.

Held: The appeal should be dismissed as well as the intervention.

Except in some isolated instances provided for by the code or statutes, a declaratory action does not exist in Quebec. The Courts of that province deal only with actual disputes and not with theoretical and academic questions where there is no lis. To have a right of action one must have an interest in a dispute. Art. 77 of the Code of Civil Procedure is peremptory. Under that article no person could bring an action unless he had an interest therein. Although such interest could be eventual, it had to be an existing and actual interest. It could not be based merely on. the fear of future injury. Since the action did not exist, it would be useless to examine the validity of the statute. It follows also that the intervention by the Attorney General of Canada should be dismissed.

APPEL d'un jugement de la Cour du Banc de la Reine, province de Québec1, affirmant un jugement du Juge Lizotte. Appel rejeté.

Glen How, Q.C., Sam S. Bard, Q.C., et F. Mott-Trille, pour les demandeurs, appelants.

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Georges A. Pouliot, pour le procureur général de Québec,

Rodrigue Bédard, C.R. et G. A. Beaudoin, pour le procureur général du Canada.

Le jugement de la Cour fut rendu par

Le juge en chef: Le 28 janvier 1954, une loi de la province de Québec a été sanctionnée intitulée: Loi concernant la liberté des cultes et le bon ordre et qui se lit en partie de la façon suivante:

2a. Ne constitue pas la jouissance ni le libre exercice du culte d'une profession religieuse le fait

a) de distribuer, dans des places publiques ou à domicile, des livres, revues, tracts, pamphlets, papiers, documents, photographies, ou autres publications contenant des attaques outrageantes ou injurieuses contre le culte d'une profession religieuse ou les croyances religieuses d'une partie quelconque de la population de la province, ou des propos de caractère outrageant ou injurieux pour les membres ou adhérents d'une profession religieuse; ou

b) de se porter, dans des discours ou conférences prononcés sur la place publique, ou transmis au public au moyen de haut-parleurs ou autres appareils, à des attaques outrageantes ou injurieuses contre le culte d'une profession religieuse ou les croyances religieuses d'une partie quelconque de la population de la province, ou à des propos de caractère outrageant ou injurieux pour les membres ou adhérents d'une profession religieuse; ou

c) de diffuser ou de reproduire, au moyen de la radiophonie, de la télévision ou de la presse, de telles attaques ou de tels propos.

* * *

10a. Quiconque commet un acte mentionné au paragraphe a, au paragraphe b ou au paragraphe c de l'article 2a se rend coupable d'une infraction à l'article 2c et est passible, sur poursuite en vertu de la première partie de la Loi des convictions sommaires de Québec, d'une amende d'au moins cent dollars et d'au plus deux cents dollars pour une première infraction, d'au moins deux cents dollars et d'au plus quatre cents dollars pour une deuxième infraction et d'au moins quatre cents dollars et d'au plus mille dollars pour toute infraction subséquente, avec dépens dans chaque cas; et, à défaut de paiement de l'amende et des frais, d'un emprisonnement d'au moins quinze jours et d'au plus trente jours pour la première infraction, d'au moins trente jours et d'au plus soixante jours pour la deuxième et d'au moins cent vingt jours et d'au plus cent quatre-vingts jours pour toute infraction subséquente.

Lorsque l'infraction consiste à distribuer un livre ou un écrit mentionné au paragraphe a de l'article 2a, ce livre ou cet écrit peuvent être saisis sans mandat et tous leurs exemplaires dans la province peuvent être saisis avec mandat. S'il y a condamnation, le juge qui la prononce doit en ordonner la destruction.

10b. Sur requête, appuyée du serment d'une personne digne de foi et alléguant une infraction ou l'imminence d'une infraction aux dispositions de l'article 2c, présentée par le procureur général ou avec son autorisation ou par la corporation municipale dans le territoire de laquelle l'infraction a été

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commise ou est sur le point d'être commise, la Cour supérieure ou l'un de ses juges peut émettre une ordonnance d'injonction interlocutoire pour empêcher la commission, la continuation ou la répétition de cette infraction.

Une injonction interlocutoire peut être demandée et décernée contre toute personne et contre toute organisation, association ou collectivité d'individus, jouissant ou non de l'entité juridique, qui enfreint ou est sur le point d'enfriendre les dispositions de l'article 2c.

Dans le cas d'une organisation, association ou collectivité d'individus ne jouissant pas de l'entité juridique, il suffit, pour les fins de la requête, de l'ordonnance d'injonction et des procédures qui s'y rattachent, de la désigner par le nom collectif sous lequel elle se désigne elle-même ou sous lequel elle est communément connue et désignée, et la signification de la requête, de l'ordonnance d'injonction ou de toute autre procédure peut lui être valablement faite à l'un de ses bureaux, ou à l'un de ses lieux d'organisation ou de réunion, ou à l'une de ses places d'affaires, dans la province.

L'ordonnance d'injonction rendue contre une telle organisation, association ou collectivité lie toutes les personnes qui en font partie et est exécutoire contre chacune d'elles.

La demande en injonction peut être faite et l'injonction accordée sans l'émission d'un bref d'assignation. Cette demande constitue alors une instance par elle-même.

Le recours prévu au présent article est, quant au surplus et sauf incompatibilité avec les dispositions ci-dessus, sujet à l'application des articles 959 à 972 du Code de procédure civile, sauf qu'aucun cautionnement n'est requis dans aucun cas.

10c. L'exercice de l'un des recours prévus par les articles 10a et 10b n'exclut pas l'exercice de l'autre.

Le demandeur-appelant, Laurier Saumur, un témoin de Jéhovah, a institué devant les tribunaux de la province de Québec une action dans laquelle il demande que cette législation soit déclarée ultra vires des pouvoirs de la province.

La Cour supérieure a rejeté cette action et ce jugement a été confirmé par la Cour d'Appel2. Ce dernier tribunal ne s'est pas prononcé sur la constitutionnalité de la loi mais a déclaré qu'une semblable action ne pouvait être instituée dans la province de Québec. Devant cette Cour, lors des arguments, le tribunal a informé le procureur de l'appelant qu'il ne serait entendu que sur son droit qu'il peut avoir de prendre une telle action déclaratoire. La Cour a cru et croit encore que, si tel droit existe, l'appel doit être maintenu, et le dossier retourné à la Cour d'Appel afin que nous puissions avoir le bénéfice de l'opinion du plus haut tribunal de la province sur la question constitutionnelle. L'unique question qui se pose est donc de savoir si l'action qui a été instituée a un fondement légal et si elle est reconnue par la loi et la jurisprudence de la province da Québec.

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Il est certain que le demandeur n'a pas été lésé depuis que la loi est entrée en vigueur. Au surplus, le procureur de Saumur a affirmé qu'il n'entre pas dans les activités des Témoins de Jéhovah de faire ce que défend la loi en question. Il nous demande de prévenir les troubles que cette législation pourrait peut-être plus tard lui occasionner, et de le préserver de l'inconvénient dont il n'a pas encore souffert.

Le demandeur-appelant fait partie d'une secte religieuse connue sous le nom des «Témoins de Jéhovah». Ces derniers évidemment ont le droit de pratiquer cette religion, et, comme j'ai eu l'occasion de le dire dans le cause de Chaput v. Romain3:

… Dans notre pays, il n'existe pas de religion d'État. Personne n'est tenu d'adhérer à une croyance quelconque. Toutes les religions sont sur un pied d'égalité, et tous les catholiques comme d'ailleurs tous les protestants, les juifs, ou les autres adhérents des diverses dénominations religieuses, ont la plus entière liberté de penser comme ils le désirent. La conscience de chacun est une affaire personnelle, et l'affaire de nul autre. Il serait désolant de penser qu'une majorité puisse imposer ses vues religieuses à une minorité. Ce serait une erreur fâcheuse de croire qu'on sert son pays ou sa religion, en refusant dans une province, à une minorité, les mêmes droits que l'on revendique soi-même avec raison, dans une autre province.

Mais ceci n'est pas le point essentiel qui doit déterminer le sort du présent litige. Je suis d'opinion, pour les raisons suivantes, que cet appel ne peut réussir, parce que le demandeur-appelant ne pouvait instituer la présente action, et qu'il n'est donc pas nécessaire d'examiner la question de la constitutionnalité de la loi. Le demandeur-appelant voudrait par une action instituée en Cour supérieure, et dont il a pris l'initiative, faire déclarer invalide une loi de la Législature avant même qu'il ne soit lésé. En vertu du chapitre 8 des Statuts Refondus de la province de Québec 1941, le Lieutenant-gouverneur en conseil peut soumettre à la Cour du banc de la reine, jurisdiction d'appel, pour audition et examen, toute question quelconque qu'il juge à propos et obtenir ainsi l'opinion des juges. L'opinion de la Cour, bien que ne comportant qu'un avis, est traitée pour toutes les fins d'appel à la Cour Suprême du Canada, comme un jugement décisif rendu par ladite Cour entre les parties. De plus, le Gouverneur Général en conseil peut, en vertu de la Loi sur la Cour suprême du Canada, art. 55, soumettre à notre Cour des questions importantes de droit ou de faits, l'interprétation de l'Acte de l'Amérique Britannique du

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Nord, la constitutionnalité ou l'interprétation d'une législation, et, enfin, toute autre matière, qu'elle soit ou non, dans l'opinion de la Cour, ejusdem generis, que celles qui sont énumérées à l'art. 55. Mais un tel droit n'appartient pas à un citoyen.

Dans la province de Québec l'action déclaratoire n'existe pas. Ses tribunaux ne donnent pas de consultations légales; ils jugent les litiges. Les questions académiques et théoriques où aucun lis n'existe leur ont toujours été étrangères. La seule crainte que peut avoir un citoyen qu'un jour une action possible peut être instituée contre lui ne justifie pas per se un recours en justice. La porte des tribunaux n'est pas ouverte à quiconque n'a pas d'intérêt né et actuel dans un litige. L'article 77 du Code de Procédure civile est péremptoire à ce sujet. Il se lit comme suit:

77. Pour former une demande en justice, il faut y avoir intérêt.

Cet intérêt, excepté dans les cas de dispositions contraires, peut n'être qu'éventuel.

Mais cet intérêt doit être né et actuel malgré que les conséquences ne puissent se faire sentir que plus tard. C'est ainsi que dans Bélanger v. Théberge4, la Cour supérieure de Québec a décidé:

Une action basée uniquement sur la crainte de dommages futurs n'est pas fondée, et le Demandeur ne peut dans de telles circonstances exiger un cautionnement du Défendeur.

Dans Ouimet v. Fleury5, la Cour d'Appel de Québec a décidé:

Les tribunaux sont constitués pour décider les litiges …entre citoyens … non pour donner des opinions sur la légalité de leurs actions; …pour intenter une action, il faut y avoir un intérêt né et actuel, et … les jugements doivent être susceptibles d'exécution.

Dans Harbour Commissioners of Montreal v. The Record Foundry & Machine Co.6, la Cour a décidé ce qui suit:

Neither do I consider that the fact, that the action stops short by asking for the annulment of the deed, without going on to ask for consequential relief, such as recovery of land or for a boundary procedure, indicates that the action is unfounded because of not having any useful object. A judgment which sets aside a deed, is not a mere judgment of declaration, but is a judgment which executes itself, if I may make use of such an expression. The relief consists in the annulment. I realize that a contrary view was taken recently by the majority of judges who decided

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the case of Daveluy vs Lamothe, in the particular state of facts which presented itself in that case, and to which I referred later in the case of Angers vs Langelier (20 K.B., 351).

Dans Village de la Malbaie v. Warren7, la Cour a affirmé les principes suivants:

Mais, l'action actuelle n'est pas un de ces cas connus dans la doctrine et la jurisprudence, et on n'a jamais vu d'action pour demander au tribunal de déclarer que des obligations ou des droits consignés en toutes lettres dans un contrat existent, lorsque l'existence n'en est pas niée, ou encore quelle en est l'étendue. Il ne suffit pas, en effet pour instituer une action qu'un droit existe, il faut aussi une lésion de ce droit qui produit l'intérêt, lequel seul justifie l'institution d'une action.

Vide également Rochefort v. Godbout8, où M. le Magistrat de district en chef Ferdinand Roy fait une revue complète des autorités sur la matière et en conclut qu'aucune action ne peut être instituée à moins qu'un droit ne soit lésé. C'est ce qui produit l'intérêt dans un procès. Pour poursuivre, l'intérêt doit être immédiat même s'il est éventuel.

Je n'oublie pas qu'en vertu de l'art. 509 du Code de Procédure civile de la province de Québec, les parties qui ne s'entendent pas sur une question de droit susceptible de faire la base d'une action, lorsqu'elles s'accordent sur les faits, peuvent la soumettre au tribunal pour adjudication, en produisant au greffe un factum ou mémoire conjoint contenant un exposé de la question de droit en litige et des faits qui y donnent lieu, et les conclusions de chacune des parties. Ce factum doit être accompagné d'une déposition sous serment de chacune des parties, attestant que les faits sont vrais, que le débat est réel, et qu'il n'a pas seulement pour objet l'obtention d'une opinion. Mais, évidemment, ceci est une exception à la règle générale et ne peut en aucune façon affecter la cause qui nous préoccupe.

De plus, il peut arriver que le tribunal soit appelé à se prononcer sur la validité d'un règlement d'un conseil municipal ou d'une commission scolaire, mais ceci est spécifiquement autorisé par les lois municipales ou scolaires.

Cette Cour a eu l'occasion de se prononcer sur cette question dans une cause de L'Hôpital Sainte-Jeanne d'Arc v. Garneau9, et à la page 435, voici comment se sont exprimés les membres du tribunal:

L'appelante a enfin invoqué l'argument que le jugement rendu par la Cour du Banc de la Reine n'est qu'un jugement déclaratoire, non susceptible

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d'exécution. Je ne puis m'accorder avec cette prétention que je crois non fondée. Il est certain que les tribunaux ne doivent pas donner des consultations légales, et qu'ils doivent s'abstenir de se prononcer sur des questions académiques, mais tel n'est pas le cas qui se présente. Ici, le jugement de la Cour du Banc de la Reine, s'il refuse le mandamus demandé, il annule une résolution et redresse un tort dont l'intimé souffrait préjudice. Il apporte un remède qui est l'annulation de la résolution, et comme le dit M. le Juge Cross, c'est là même que se trouve l'exécution du jugement. Harbour Commissioners of Montreal v. Record Foundry Company (1911) 21 Qué. K.B. 241.

Ce qui importe de retenir dans la présente cause c'est que l'action déclaratoire n'existe pas, sauf en quelques cas isolés. Il est donc impossible, dans le droit de Québec, d'instituer une action comme celle qui l'a été, où l'on demande au tribunal, sans qu'il y ait de litige et sans qu'aucun droit ne soit lésé, de déclarer inconstitutionnelle une loi de la Législature. La conclusion doit donc être que, si l'action n'existe pas, il est inutile d'examiner la validité du statut qui est attaqué.

Le Procureur général du Canada est intervenu dans la présente cause, mais, comme je suis d'opinion que l'action principale n'est pas fondée, il s'ensuit que l'intervention doit être rejetée.

L'appel est donc renvoyé avec dépens et l'intervention sera également rejetée, mais sans frais pour ou contre le Procureur général du Canada.

Appel rejeté avec dépens.

Procureurs des demandeurs, appelants: W. G. How, Toronto et Sam S. Bard, Québec.

Procureur du Procureur général de Québec: G. A. Pouliot, Québec.

Procureur du Procureur général du Canada: R. Bédard, Ottawa.