Supreme Court of Canada
Commission
des relations ouvrières du Québec v. Burlington Mills Hosiery Co. of Canada,
[1964] S.C.R. 342
Date: 1964-03-23
La Commission des relations ouvrières de
la Province de Québec (Defendant) Appellant;
and
Burlington Mills Hosiery Company of Canada Limited (Plaintiff)
Respondent.
and
The United Textile Workers of America, Local 311 Mis-En-Cause.
1963: November 7; 1964: March 23.
Present: Taschereau C.J. and Cartwright, Fauteux, Abbott and
Judson JJ.
APPEAL FROM THE COURT OF QUEEN'S BENCH, APPEAL SIDE, PROVINCE
OF QUEBEC.
Labour—Certification—Exclusion from unit of employees
under sixteen years of age—Writ of prohibition—Jurisdiction of Labour Board—Question
of law—Whether decision of Board reviewable—Labour Relations Act, R.S.Q. 1941,
c. 162A, ss. 2, 4, 5, 6, 7, 27, 41a—Article 3(a) of By-law No. 1 of the Board.
The mis-en-cause union applied to the Quebec Labour Relations
Board for recognition as collective bargaining agent for certain employees of
the respondent company. The Board granted the certificate, but for the purposes
of determining the representative character of the union and the
appropriateness of the unit, excluded, among others, all employees under
sixteen years of age, as it was authorized to do by one of its own by-laws. Had
employees under sixteen been included in the bargaining unit, the union would
not have had the majority called for under the Act. A writ of prohibition taken
by the employer was refused by the trial judge, but the Court of Appeal, by a
majority judgment, granted the writ and set aside the certification. The Board
was granted leave to appeal to this Court. It was argued, inter alia, that
the Board had exceeded its jurisdiction in excluding from the bargaining unit
employees less than sixteen years old.
Held (Cartwright and Fauteux JJ. dissenting): The
appeal should be allowed and the writ of prohibiton dismissed.
Per Taschereau C.J. and Abbot and Judson JJ.: Under The
Labour Relations Act, the Board was given the powers, inter alia, to
determine (1) the unit of employees which was appropriate for collective
bargaining purposes and (2) the representative character of the union seeking certification
as the agent of the employees in that unit. The responsibility of determining
what employees were to be included or excluded from a bargaining unit had been
committed to the exclusive jurisdiction of the Board. Aside from being
prohibited by the Act from including certain specified categories of employees,
the Board was free
[Page 343]
to include or exclude other categories, and provided it
exercised that discretion in good faith its decision was not subject to
judicial review. To hold otherwise would fail to give effect to the plain words
of s. 41a of the Act. The decisions of L'Alliance des Professeurs Catholiques
de Montréal v. The Labour Relations Board of Quebec, [1953] 2 S.C.R. 140,
and Toronto Newspaper Guild v. Globe Printing Co., [1953] 2 S.C.R. 18,
had no application to the present case.
Les Juges Cartwright et Fauteux, dissidents: La Commission n'avait pas le
pouvoir d'exclure les moins de seize ans, comme elle l'a fait, en suivant un
procédé et en s'appuyant sur un motif dont la constante application aurait inévitablement
pour conséquence de priver définitivement les moins de seize ans d'être représentés
dans une unité de négociations et d'avoir les bénéfices que la Loi accorde aux
salariés. De plus, en agissant ainsi, la Commission s'est attribué le pouvoir
d'imposer à l'employeur la reconnaissance d'une association minoritaire,
contrairement aux prescriptions des arts. 4 et 5 de la Loi. Ayant
ainsi rendu une décision ultra vires, la Commission ne peut validement invoquer l'art. 41a de la Loi pour
faire obstacle au recours adopté par l'employeur.
APPEAL from a judgment of the Court
of Queen's Bench, Appeal Side, Province of Quebec, reversing a judgment of Bertrand
J. Appeal allowed, Cartwright and Fauteux JJ. dissenting.
François Mercier, Q.C., and G.
Vaillancourt, Q.C., for the defendant, appellant.
Lawrence Marks, Q.C., and Guy Gagnon, for
the plaintiff, respondent.
Philip Cutler, for the mis-en-cause.
The judgment of Taschereau C.J. and Abbott and Judson JJ.
was delivered by
Abbott J.:—This
appeal, by leave, is from a majoriy judgment of the Court of Queen's Bench allowing an appeal from a
judgment of the Superior Court, granting a writ of prohibition against the
appellant Board and declaring void certain of its decisions.
The facts are not now in dispute. On March 21, 1956, the
mis-en-cause (which I shall refer to as the Union) applied to the Board for
recognition as collective bargaining agent for certain employees of the
respondent company at its Lachine plant, described as follows in the
application:
tous les employés payés à l'heure et à la pièce,
excepté les contremaîtres, contremaîtresses, arrangeurs de machines, personnes
ayant fonction de surveillance, employés de bureau, chauffeurs, les personnes
payées à la semaine, et ceux automatiquement exclus par la Loi des Relations
Ouvrières.
[Page 344]
That application was opposed by the respondent. On November
13,1956, following a series of hearings, the Board rendered a decision
certifying the Union as bargaining agent to represent—
tous les employés payés sur une base
horaire ou à la pièce excepté les contremaîtres, contremaîtresses, personnes
ayant fonction de surveillance, employés dé bureau, les personnes payées à la
semaine, les «production supervisors», le chef mécanicien, les mineurs de moins de seize ans et ceux
automatiquement exclus par la Loi des Relations Ouvrières, à l'emploi de
l'Intimée Burlington Mills Hosiery Company of Canada Limited,
130 rue St-Joseph,
Lachine, P.Q.
A petition to have this certificate cancelled was filed with
the Board by respondent on December 6, 1956, and after a hearing was dismissed
on January 17, 1957. The present proceedings were launched by respondent on
February 12, 1957, asking for the issuance of a writ of prohibition and that
the decisions of the Board be set aside as having been made outside its
jurisdiction.
In the Courts below and before this Court, respondent
challenged the decisions of the Board upon two grounds namely, that the Board
had exceeded its jurisdiction in
(1) recognizing as bargaining agent a Union which had
neither constitution nor by-laws and which had not complied with s. 27 of the Labour
Relations Act and
(2) excluding from the bargaining unit employees less
than sixteen years old.
As to the first of these grounds the learned trial judge
held that the Union had complied with the provisions of the statute and that
view was shared by Taschereau J. in the Court below. After hearing counsel for
respondent, counsel for appellant was advised that this Court did not need to
hear him in reply on this point.
Turning now to respondent's second grounds of objection to
the jurisdiction of the Board. The relevant sections of the Labour Relations
Act, R.S.Q. 1941, c. 162A, as amended, are as follows:
2. In this act and in its application, unless the context
requires otherwise, the following words and expressions have the meaning
hereinafter given to them:
a) "Employee"
means any apprentice, unskilled labourer or workman, skilled workman or
journeyman, artisan, clerk or employee, working individually or in a crew or in
partnership; but it does not include:
1° persons employed as manager,
superintendent, foreman or representative of an employer in his relations with
his employees;
[Page 345]
2° the directors and managers of
a corporation;
3° any person belonging to one of
the professions contemplated in chapters 262 to 275, or admitted to the study
of one of such professions;
4° domestic servants or persons
employed in an agricultural exploitation.
4. Every employer shall be bound to recognize as the
collective representative of his employees the representatives of any
association comprising the absolute majority of his said employees and to
negotiate with them, in good faith, a collective labour agreement.
Several associations of employees may join to make up such
majority and appoint representatives for purposes of collective negotiation
upon such conditions, not inconsistent with this act, as they may deem
expedient.
5. The employer shall incur the obligation contemplated in
the preceding section, as the Board may decide, either towards the aggregate of
his employees or towards each group of the said employees which the Board
declares is to form a separate group for the purposes of this act.
* * *
6. Every association desiring to be recognized, for the
purposes of this act, as representing a group of employees or of employers,
shall apply by petition in writing to the Board and the latter, after inquiry,
shall determine whether such association is entitled to be so recognized and
what group of employees it shall represent, or in the case of an association of
employers, with respect to what group of the employees of its members it is
qualified to represent them.
* * *
7. The Board shall assure itself of the representative
character of the association and of its right to be recognized and, for such
purpose, shall examine its books and records.
In order to assure itself of such representative character,
the Board may, by by-law subject to the formalities of section 38, determine
the conditions on which a person may be recognized as a member of an
association.
41a. Notwithstanding any
legislative provision inconsistent herewith,
a) the decisions of the
Board shall be without appeal and cannot be revised by the courts;
b) no writ of quo
warranto, of mandamus, of certiorari, of prohibition or injunction may be
issued against the Board or against any of its members, acting in their
official capacity;
c) the provisions of
article 50 of the Code of Civil Procedure shall not apply to the Board, or to
its members acting in their official capacity.
In establishing the bargaining unit, for which it certified
the Union as collective bargaining agent, the Board excluded from such unit,
among others, all employees under sixteen years of age. For the purpose of
determining the representative character of the Union it also excluded members
of the Union under that age. On this basis the Board found that the bargaining
unit contained 324 employees
[Page 346]
and that the eligible members of the Union totalled 165. Had
employees under sixteen been included in the bargaining unit, the Union would
not have had the majority called for under the Act.
No doubt the Board had sound reasons for excluding these
young persons from the bargaining unit, and it might be observed in passing,
that By-law 3a of the Board adopted pursuant to s. 7 of the Act (which
by-law has been in force since 1946) specifically excludes them as members of a
union for the purpose of determining its representative character. At all
events, in my opinion the decision to include or exclude such young persons as
members of a bargaining unit is one which is clearly within the jurisdiction of
the appellant Board.
Under the Act the Board is given the powers inter alia to
determine (1) the unit of employees which is appropriate for collective
bargaining purposes and (2) the representative character of the Union seeking
certification as the collective bargaining agent of the employees in that unit.
It is clear that the absolute majority referred to in s. 4 means the absolute
majority of a bargaining unit, where that unit does not comprise all employees.
The responsibility of determining what employees are to be
included or excluded from a bargaining unit has been committed to the exclusive
jurisdiction of the Appellant Board. Indeed that is one of its principal
functions. The Act prohibits the inclusion of certain specified categories of
employees in such a bargaining unit, but aside from these prohibitions, the
Board is free to include or exclude other categories, and provided it exercises
that discretion in good faith its decision is not subject to judicial review.
In my respectful opinion, to hold otherwise fails to give effect to the plain
words of s. 41a of the Act.
In my view the decisions of this Court in the Alliance des Professeurs case and the Toronto Newspaper Guild case, which were cited in
argument, have no application here. In the Alliance case it was held
that the rule audi alteram partem applies to the hearings of a Board
such as the Labour Relations Board, and that in issuing the order complained of
in that case, without holding a hearing, the Quebec Labour Relations Board had
acted without jurisdiction. No
[Page 347]
such situation existed here. The Board in this case held not
merely one hearing, but a series of hearings. In the Toronto Newspaper Guild
case the majority of this Court held that the Ontario Labour Relations
Board, at a hearing before it, had refused to allow cross-examination of a
union secretary and that, in so doing, it had declined jurisdiction. Nothing of
this sort is in issue here.
One other point. In his argument before us Mr.
Mercier drew attention to the following dictum of Choquette J. who
delivered the majority opinion in the Court below—
J'ajouterai que la Commission n'est pas un tribunal judiciaire, mais un tribunal
administratif exerçant certains pouvoirs judiciaires. Ces
pouvoirs, à mon avis, sont du domaine des faits et non du domaine du droit.
With respect, the statement made by the
learned judge in the second sentence as to the powers of the Board, while
perhaps obiter, is in error. The judgment in Labour Relations Board of
Saskatchewan v. John East Iron Works Ltd.
and other decisions which have held that a board of this kind is
competent to decide questions of law, were reviewed recently by my brother
Judson in Farrell v. Workmen's Compensation Board.
I would allow the appeal and restore the judgment of the
learned trial judge. The appellant is entitled to its costs throughout.
The judgment of Cartwright and Fauteux JJ. was delivered by
Le Juge Fauteux (dissident):—La mise-en-cause a demandé à la Commission de Relations Ouvrières de la
Province de Québec d'être reconnue, aux fins de la Loi des Relations Ouvrières,
comme représentante d'un groupe de salariés formé de
… tous les employés payés à l'heure et à la pièce,
excepté les contremaîtres, contremaîtresses, arrangeurs de machines, personnes
ayant fonction de surveillance, employés de bureau, chauffeurs, les personnes
payées à la semaine et ceux automatiquement exclus par la Loi des Relations
Ouvrières, à l'emploi de Burlington Mills Hosiery Co. of Canada
Ltd …
Après contestation, la Commission décida
d'émettre un certificat de reconnaissance syndicale à la mise-en-cause pour
représenter
… tous les employés payés sur une base horaire
ou à la pièce, excepté les contremaîtres, contremaîtresses, personnes ayant
fonction de sur-
[Page 348]
veillance, employés de bureau, personnes payées
à la semaine, les «production supervisors», les mineurs de
moins de seize ans, et ceux automatiquement exclus par la Loi des Relations
Ouvrières à l'emploi de l'intimée Burlington Mills Hosiery Company of Canada Limited …
D'où l'on voit que les moins de seize ans,
faisant partie du groupe de salariés payés sur une base horaire ou à la pièce,
furent exclus par la Commission de ce groupe de salariés pour lequel la
mise-en-cause demandait d'être accréditée comme agent négociateur. On aperçoit,
à l'extrait suivant de la décision rendue par la Commission le 13 novembre 1956, le procédé et le motif par elle
adoptés pour justifier cette exclusion:
ATTENDU que le 31 juillet
1956, la Commission écrivait au Procureur de la compagnie
intimée, l'avisant qu'elle avait pris connaissance de sa lettre du 19 juillet et … qu'elle l'informait à nouveau, en
regard des mineurs de moins de seize ans, qu'il appartenait à la Commission de
déterminer le groupe faisant partie des négociations et qu'elle considérait
que, vu qu'elle les enlevait pour déterminer la majorité, elle les enlevait également
dans l'unité des négociations;
Il est concédé que si la Commission
n'avait pas soustrait le nombre des moins de seize ans du nombre total des
salariés payés sur une base horaire ou à la pièce, il aurait été impossible
pour l'union mise-en-cause de prétendre compter dans ses rangs la majorité
absolue de tous les salariés. Et, comme on le sait, c'est la majorité absolue
qui conditionne essentiellement le titre à la reconnaissance syndicale et le
pouvoir de la Commission de l'accorder à l'union qui la recherche.
Étant d'opinion que la Commission n'avait
aucune juridiction pour ainsi agir, l'intimée fit émettre un bref de
prohibition, demandant particulièrement que cette décision de la Commission
soit déclarée illégale, nulle et sans effet et qu'il soit enjoint à la
Commission de ne faire aucun acte— procédure de négociations
ou autres—pour donner effet à cette décision.
Rejeté en Cour supérieure, ce recours fut
admis en Cour du banc de la reine
par une décision majoritaire. Par la suite, l'appelante demanda et obtint la
permission d'en appeler à cette Cour.
La Commission avait-elle le pouvoir d'ainsi
procéder pour accorder la reconnaissance syndicale à l'union mise-en-cause et,
dans la négative, y a-t-il, en l'espèce, un excès de juridiction donnant lieu
au bref de prohibition, nonobstant l'art.
[Page 349]
41a de la Loi des Relations Ouvrières
qui écarte tout recours en revision des décisions de
la Commission. Tels sont les deux points qui ont été soulevés à l'audition.
Pour justifier cette décision, on s'est appuyé
sur les dispositions de l'art. 3(a) du Règlement N°
1 des Règlements de la Commission et sur celles de l'art. 5
de la Loi des Relations Ouvrières.
Il convient de reproduire en entier l'art. 3
du Règlement N° 1:
3. Pour l'appréciation du caractère représentatif
d'une association, les conditions auxquelles une personne peut être reconnue
membre d'une association, sont les suivantes:
a) être âgée d'au moins
seize ans;
b) avoir été régulièrement
admise membre et avoir signé une carte d'adhésion dûment datée;
c) avoir personnellement payé
un droit d'entrée ou d'initiation d'au moins un dollar ($1);
d) être tenue de payer
personnellement des cotisations à un taux non inférieur à cinquante cents (.50¢)
par mois;
e) avoir personnellement payé
les cotisations pour au moins un mois, s'il s'agit d'un nouveau membre;
f) n'avoir
pas d'arriérés de cotisations pour plus de trois mois, s'il s'agit d'un membre
déjà initié;
g) occuper régulièrement un emploi se rattachant aux occupations professionnelles
normales de l'employeur à l'égard duquel la reconnaissance est demandée;
h) les conditions prévues pour établir le caractère représentatif
d'une association doivent avoir été remplies le ou avant le jour du dépôt de la
requête pour reconnaissance syndicale à la Commission de relations ouvrières.
Nous ne sommes pas appelés à nous prononcer
sur la validité des dispositions du para. (a) de l'art. 3. Ce qui est certain, c'est que si, pour apprécier le caractère représentatif
d'une union, la Commission doit écarter de ceux qui en sont membres les
personnes qui sont âgées de moins de seize ans, il ne s'ensuit pas qu'elle
doive aussi les exclure pour établir la somme totale des salariés, somme dont
elle doit tenir compte pour décider si l'union réunit comme membres la majorité
absolue. Comme le note M. le Juge Choquette, l'exclusion des moins de seize ans
est prescrite par l'art. 3(a) pour l'appréciation
du caractère représentatif d'une union et non pour la détermination du nombre
total des salariés de l'entreprise ou du groupe. Et si, ajoute t-il, parce que,
en obéissance au Règlement, on les exclut pour apprécier le caractère représentatif,
on doit également
[Page 350]
les exclure pour établir le nombre total de
salariés, il faudrait, pour être conséquent, adopter le même procédé en ce qui
concerne ceux qui ne répondent pas aux exigences des paras, b), c),
d), e) et f) du même article du Règlement.
L'article 2 de la Loi définit le mot «salarié»; les moins
de seize ans ne sont pas de ceux qui sont exclus de cette définition. Ils ont
donc droit au bénéfice que la Loi accorde aux salariés d'être représentés pour
fins de négociations.
Quand à l'art. 5 de la
Loi, il autorise bien la Commission à former des groupes distincts de salariés
pour les fins de la Loi, ce qui implique évidemment, comme l'a soumis le
procureur de l'appelante, l'exclusion d'une partie des salariés dans la
formation d'un groupe distinct. En l'espèce, cependant, la Commission n'a pas
exclu les moins de seize ans afin de former un groupe distinct, mais elle a
formé un groupe distinct parce qu'elle les avait exclus pour l'appréciation du
caractère représentatif de l'union et la détermination de la question de savoir
si celle-ci réunissait parmi ses membres la majorité absolue. En tout respect
pour les tenants de l'opinion contraire, la Commission n'avait pas le pouvoir
d'exclure les moins de seize ans, comme elle l'a fait, en suivant un procédé et
s'appuyant sur un motif dont la constante application aurait inévitablement
pour conséquence de priver définitivement les moins de seize ans d'être représentés
dans une unité de négociations et d'avoir les bénéfices que la Loi accorde aux
salariés.
De plus, et en agissant comme susdit, la
Commission s'est attribué le pouvoir d'imposer à l'employeur la reconnaissance
d'une association minoritaire, contrairement aux prescriptions des arts. 4
et 5 de la Loi.
Ayant ainsi rendu une décision ultra vires,
la Commission ne peut validement invoquer
l'art. 41a de la Loi des Relations Ouvrières pour échapper au pouvoir de
contrôle et de surveillance de la Cour supérieure. Comme en a jugé la majorité
en Cour d'Appel, en s'appuyant particulièrement sur les principes formulés par
cette Cour dans L'Alliance des Professeurs Catholiques de Montréal v. La
Commission de Relations Ouvrières de la Province de Québec et Toronto Newspaper
Guild Local 87, American Newspaper
Guild (C.I.O.) v. Globe Printing Company, cet article
ne fait pas obstacle, en l'espèce, au recours adopté par l'intimée.
[Page 351]
Je renverrais l'appel avec dépens.
Appeal allowed with costs,
Cartwright and Fauteux JJ.
dissenting.
Attorney for the defendant Board, appellant: François Mercier, Montreal.
Attorneys for the plaintiff, respondent: Lawrence
Marks and Lafleur & Gagnon, Montreal.
Attorneys for the Mis-en-cause Union: Cutler &
Lachapelle, Montreal.
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