Supreme Court of Canada
Hébert v. School Commissioners of St-Félicien, (1921) 62 S.C.R. 174
Date: 1921-06-20
Antoine Hébert and others (Plaintiffs) Appellants;
and
School Commissioners of St-Félicien (Defendants) Respondents.
1921: June 2; 1921: June 20.
Present: Idington, Duff, Anglin, Brodeur and Mignault JJ.
ON APPEAL FROM THE COURT OF KING'S BENCH, APPEAL SIDE, PROVINCE OF QUEBEC.
School commissioners—Powers—Purchase of built property—Sanction of Lt. Gov. in Council—Illegality—Appeal to Circuit Court.—Arts. 358, 1472, 1533, 1777, 2009, s.8. C.C.—Art. 50 C.C.P.—Sections 2610, 2635, 2707, 2709, 2723, 2724, 2727, 2746, 2787, 2903, 2981, 2982, 2988, 2990 R.S.Q.
The appellants brought an action to annul a resolution passed by the respondents, purporting to authorize the purchase of a hotel property for school purposes.
Held, that the respondents were authorized, under sections 2635 and 2723 R.S.Q., to make such purchase without the sanction of the Lieutenant Governor in Council, such power not being restricted by section 2724 R.S.Q.
Per Brodeur and Mignault, JJ.: The proper remedy to quash the resolution was an appeal to the Circuit Court under section 2981 R.S.Q., and not an action in the Superior Court under the supervisory power conferred by article 50 C.C.P.
APPEAL from the judgment of the Court of King's Bench, appeal side, Province of Quebec reversing the judgment of the Superior Court sitting in review and affirming the judgment of the trial court.
The material facts of the case and the questions in issue are fully stated in the above head-note and in the judgments now reported.
[Page 175]
Belcourt K.C. for the appellants.
G. Barclay for the respondents.
1921: Hébert v. School Commissioners of St-Félicien; 1921: Idington J.
Idington J.—This appeal arises out of proceedings taken to quash and annul the resolution of respondent, which reads as follows:
Il est proposé par M. Philippe Tremblay et unanimement résolu que la Commission achète l'hôtel Chibougamou et le terrain attenant au dit hôtel pour le prix de vingt-six mille piastres ($26,000.00) aux conditions suivantes: quinze cents piastres ($1500.00) comptant et la balance à cinq cents piastres ($500.00) par année sans intérêts; il est convenu avec les vendeurs de payer le comptant dans l'espace de cinq ans (5) moyennant intérêt de (7%) et que le président et le secrétaire-trésorier soient autorisés de signer le contrat après que la dite résolution sera en force.
I have grave doubts of our jurisdiction to hear this appeal.
The case of Shawinigan Hydro Electric Co. v. Shawinigan Water & Power Co., relied upon was differently constituted, for there the action was brought not only against the municipality but also the company that had contracted with the said municipality and that contract was impeached by a ratepayer as plaintiff and an injunction was sought restraining the carrying out of such an ultra vires contract, as that was, for several reasons. See that case as reported, on motion to quash.
Here the vendor is not a party and what we are asked to interfere with is a mere resolution of the council which may be executed by the adoption of proper methods even if there is anything objectionable in the initital step.
[Page 176]
It may be quite competent for the courts below acting under Art. 50 of the Code of Civil Procedure, or other like legislation giving a superintending power to deal with such a resolution, yet be quite incompetent for us, who are not given the right to hear appeals in that regard, to attempt to do so.
The whole matter involved is, as Mr. Justice Allard in the reasons he assigns in support of the judgment appealed from says, purely a matter of administration.
Passing that objection I made to hearing the appeal, but for which I got no support, and therefore to the merits of the appeal, I am unable to see how the express terms of section 2723, R.S.Q. 1909, can be overruled.
Sections 2 and 3 thereof are as follows:—
2. To acquire and hold for the corporation all moveable or immoveable property, moneys or income, and to apply the same for the purposes for which they are intended;
3. To select and acquire the land necessary for school sites; to build, repair, and keep in order all school-houses and their dependencies; to purchase or repair school furniture; to lease temporarily or accept the gratuitous use of houses and other buildings, fulfilling the conditions required by the regulations of the committees, for the purpose of keeping school therein.
There is no such restriction upon these express powers as to entitle us to interfere.
The implications sought in other sections do not seem to me available.
And when we find counsel for appellant driven to the resort of submitting that the credit given for a term of years must be read as if a loan, I cannot follow him.
It might well be that legislation declaring that to be the effect or implication of such a bargain as before us would be wise, but to so read the Act seems to me would be to legislate, and that is not within our province.
[Page 177]
I am unable either to read these subsections as implying that land bought for such a purpose must be free from buildings or structures of any kind, either useful or useless.
It is quite conceivable that the draftsman of the Act never contemplated such a good bargain chance as this possibly is. But that surmise does not help us for where are we to draw the line
The other objections, certainly at this stage of the litigation, are not such as would entitle us to reverse the court below.
In the Shawinigan Case, relied upon, there were involved such express statutory restrictions upon both the nature of the bargain and the term of credit, as are not to be found in the legislation invoked by the appellants to help out their contentions, so far as we are entitled to consider them.
I am of the opinion that this appeal should be dismissed with costs.
Duff J.—I concur with the view of the Court of King's Bench that the authority given by the third sub-section of art. 2723 R.S.Q. is not conditioned by art. 2724 in such fashion as to require the school authorities to obtain the sanction of the Lieutenant Governor in Council before exercising it. Art. 2724 confers, in my opinion, supplementary powers.
The appeal should be dismissed with costs.
Anglin J.—Mr. Justice Allard has dealt so satisfactorily with the several objections taken by the appellant to the validity and legality of the resolution in question in this action that I feel I cannot do better than adopt his reasons for holding those objections ill founded.
[Page 178]
It may be that a transaction such as that before us is one which the law might very properly make subject to the approval of the Lieutenant-Governor in Council, or, at least, to that of the Superintendent of Public Instruction, in order that School Commissioners may not find themselves loaded with a costly building which may not be approved of as suitable for school purposes. But the law has not so provided. On the contrary it has entrusted the acquisition of immovables for their purposes to the discretion of the School Commissioners.
There may also be some ground for suspecting the wisdom or even the singleness of purpose of the acquisition of a hotel property for school purposes. The appellant would invoke in that connection the supervisory power conferred by Art. 50 C.C.P. on the Superior Court. But since the Court of King's Bench did not regard this as a case calling for intervention under that extraordinary jurisdiction, I cannot but think it would be a mistake for this court to attempt to exercise it even were there in the record evidence of facts from which indiscretion or a lack of good faith on the part of the Commissioners might be inferred. No such facts are shewn and not a single witness has deposed to his belief either that the projected purchase is improvident or that the Commissioners in undertaking it were actuated by any motive other than a desire to discharge their duty to those whom they represent.
Brodeur J.—Les demandeurs poursuivent les Commissaires d'écoles de St Félicien pour faire déclarer nulle une résolution que ces derniers avaient adoptée le 12 octobre 1919. Cette résolution pourvoyait à l’achat de l'hôtel Chibougamou au prix de $26,000,
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dont $1,500 devaient être payés durant les cinq années suivantes et la balance $500 par année sans intérêt. Il était bien compris que cette propriété était achetée pour la convertir en maison d'école.
L'article 2610 des statuts refondus de la province de Québec fait un devoir aux commissaires de maintenir une école dans chaque arrondissement.
Or comme la maison d'école dans l'arrondissement en question était en mauvais état et ne répondait plus aux exigences de la loi, qu'elle avait été condamnée par les autorités sanitaires, qu'elle était construite sur un terrain qui ne leur appartenait pas, il devenait nécessaire pour les commissaires d'en construire une autre; et alors ils ont jeté les yeux sur cet hôtel et ont décidé de s'en porter acquéreurs.
L'avis public requis par l'article 2787 S.R.P.Q. a été dûment donné le 2 novembre 1919. Les contribuables intéressés avaient trente jours pour appeler à la cour de circuit de cette décision des commissaires (arts. 2981-2982 S.R.P.Q.) mais ils n'en ont rien fait. Ce droit d'appel donne à la cour de circuit le droit de rendre la décision que les commissaires auraient dû rendre et donne, par conséquent, à ce tribunal les pouvoirs nécessaires d'empêcher toute illégalité ou injustice que les commissaires pourraient commettre (art. 2988). Tant que le jugement n'est pas rendu sur cet appel, la décision des commissaires est suspendue (art. 2990 S.R.P.Q.).
Aucun appel n'a été institué par les appelants Hébert & al. ou par d'autres contribuables. Les demandeurs ont préféré procéder par action devant la cour supérieure et ils demandent que la résolution soit cassée et annulée "comme étant illégale, injuste et ultra vires."
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La cour supérieure n'est pas un tribunal d'appel des décisions des commissaires d'écoles. La juridiction de la cour supérieure dans les affaires scolaires lui est donnée par l'article 50 du code de procédure civile. C'est un pouvoir de contrôle et de surveillance seulement, bien différent des pouvoirs d'une cour d'appel. Une cour d'appel substitue son opinion sur le mérite de la cause à l'opinion de la cour qui a rendu le jugement originaire, tandis que la cour supérieure, sous l'autorité de l'article 50 C.P.C. n'a pas le droit d'empiéter sur les attributions qui appartiennent exclusivement aux autorités scolaires et de substituer son opinion à celle de ces autorités sur le mérite de leurs ordonnances passées régulièrement et dans les limites de leurs attributions (Thériault v. Corporation de St-Alexandre.
Ainsi dans le cas actuel la cour de circuit aurait eu pleine et entière juridiction pour s'enquérir de l'injustice de la résolution attaquée, mais la cour supérieure peut tout au plus rechercher si la corporation scolaire a agi au delà de ses pouvoirs, si elle a commis une illégalité ou bien si la résolution attaquée constitue un déni absolu de justice. Brunelle v. Corporation de Princeville, Corporation de St-Pierre v. Marcoux, Giguère v. Corporation de Beauce, Corporation de Ste-Julie v. Massue, Thériault v. Corporation de St-Alexandre, Nous avons donc à rechercher d'abord si l'achat du terrain en question est ultra vires.
Comme je l'ai dit plus haut, les commissaires sont tenus d'avoir dans chaque arrondissement une maison d'école (art. 2610). Ils doivent voir à y faire mettre à exécution les règlements concernant l'hygiène (art. 2707-9). Or il est en preuve que la maison où on
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faisait l'école était devenue insalubre. C'était donc un devoir impérieux pour eux de construire une nouvelle maison d'école. Le terrain sur lequel était cette vieille maison d'école ne leur appartenait pas; et alors ils ont cru devoir acheter l'hôtel Chibougamou qui probablement pourrait être convertie en une maison d'école.
Avaient-ils le pouvoir d'acheter cet immeuble? On a beaucoup discuté l'article 2723 des lois scolaires, mais suivant moi ce n'est pas dans cet article qu'il faut rechercher le pouvoir des corporations scolaires. Cet article 2723 en effet se trouve sous la rubrique "Des devoirs des commissaires et des syndics relativement aux propriétés scolaires." Il faut plutôt rechercher la nomenclature des pouvoirs des corporations scolaires; et nous la trouvons à l'article 2635 des Statuts Refondus. Cet article 2635, après avoir déclaré que les commissaires forment une corporation, ajoute:
Ils ont succession perpétuelle, sont habiles à ester en justice et font tous les actes qu'une corporation peut faire pour les fins pour lesquelles ils ont été constitués.
Nous retrouvons au code civil (art. 358) qu'une corporation peut exercer tous les droits qui lui sont nécessaires pour atteindre le but de sa destination. Ainsi elle peut acquérir, aliéner et posséder des biens, contracter, s'obliger et obliger les autres envers elle. Si par les lois générales applicables à l'espèce ces pouvoirs d'acheter ou d'aliéner étaient restreints, une corporation serait naturellement obligée de respecter ces lois. De même, si des devoirs lui étaient imposés par la loi qui la régit, elle devrait les respecter.
Quant aux corporations scolaires, elles ont le pouvoir d'acheter des terrains pour des fins scolaires, ainsi que je viens de le démontrer. Nous avons maintenant à voir si dans les lois scolaires il y a quelques articles qui peuvent restreindre son droit.
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L'article 2723-3, qui est invoqué par l'appelant, bien loin de restreindre ces pouvoirs, fait au contraire un devoir aux commissaires d'écoles d'acquérir les terrains nécessaires pour les emplacements de leurs écoles. La loi exige cependant que leurs maisons d'écoles soient construites conformément aux plans et devis fournis par le surintendant. Mais rien ne restreint le pouvoir des commissaires d'acheter un terrain sur lequel il y aurait une maison. Ils ne pourraient cependant faire l'école dans cette maison que si elle est construite de manière à rencontrer les exigences des autorités départementales (art. 2746 S.R.Q.). Mais ces dispositions ne sauraient affecter le droit des commissaires d'acheter une maison. Il n'est pas prouvé dans cette cause que cette maison qui a été achetée ne peut pas faire une excellente maison d'école. Par conséquent, il n'y a rien dans la cause qui puisse nous justifier même de dire que cette vente n'est pas désirable.
On invoque aussi, au soutien de l'idée que la résolution est ultra vires, l'article 2724 des S.R.P.Q. Cet article déclare que les commissaires d'écoles ne
peuvent conclure des conventions pour des fins scolaires avec toute personne, institution ou corporation qu'avec l'autorisation du Lieutenant-Gouverneur en conseil donnée sur la recommandation du surintendant.
Cet article n'est peut-être pas aussi clair qu'on voudrait le voir. Si on l'interprétait à la lettre, il pourrait vouloir dire que les commissaires seraient pratiment incapables d'adopter une résolution sans aller devant le lieutenant-gouverneur en conseil pour se faire autoriser. Il s'agit évidemment, dans cet article, comme le disent plusieurs juges dans les cours inférieures, d'une restriction imposée aux commissaires de ne pas conclure de conventions avec une maison d'éducation pour instruire leurs enfants pour une période couvrant
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plusieurs années sans avoir l'autorisation voulue, On est anxieux de voir à ce que l'instruction qui est donnée dans les écoles réponde aux exigences de la morale et de la religion; et alors les autorités départementales se réservent le pouvoir d'aviser les commissaires avant qu'ils ne s'engagent et qu'ils ne lient la corporation scolaire. Voilà l'objet de l'article 2724.
La résolution n'est donc pas ultra vires.
On dit aussi que la résolution est illégale parce que l'achat a été fait à crédit, que cela constitue un emprunt et que les corporations scolaires ne peuvent pas emprunter sans l'autorisation du lieutenant-gouverneur en conseil (art. 2727 S.R.Q.).
Nous sommes ici non pas en présence d'un contrat de prêt, mais d'un contrat de vente à crédit. Ce sont deux choses bien différentes. Qu'est-ce qu'un prêt? C'est un contrat par lequel le prêteur livre à l'emprunteur une certaine quantité de choses à la charge par ce dernier de lui rendre autant de la même espèce (art. 1777 C.C.). La vente est un contrat par lequel une personne donne une chose à une autre moyennant un prix en argent (art. 1472 C.C.). L'acquéreur peut avoir délai pour le paiement du prix (art. 1533 C.C.). Il y a attachés à ce contrat de vente des droits que nous ne retrouvons pas dans le cas du prêt (art. 2008-9 C.C.).
Le prêt à intérêt et la vente à crédit avec stipulation d'intérêt ont, je l'admets, beaucoup de similitude; mais il ne faudrait pas les confondre l'un avec l'autre, surtout quand il s'agit d'ultra vires ou d'illégalité. Si la loi défend à une personne d'emprunter, cela ne veut pas dire que cette personne-là est également incapable d'acheter. Au contraire, si on lui a donné formellement le pouvoir d'acheter, elle ne commettra pas d'acte outrepassant ses pouvoirs en se portant acquéreur d'une chose.
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Les appelants prétendent aussi que la résolution aurait dû pourvoir au mode de paiement, soit par une imposition, un emprunt ou une émission d'obligations.
L'article 2903 S.R.Q. semble admettre qu'une dette peut être contractée sans la formalité d'un emprunt. Les commissaires peuvent acquérir une propriété par vente à crédit et, par conséquent, endetter la municipalité scolaire.
Une décision à cet effet a été rendue en 1881 par la cour d'appel dans une cause de La Corporation du Village de l'Assomption v. Baker. Cette jurisprudence paraît avoir été acceptée et la législature n'est jamais intervenue pour la mettre de côté, du moins en tant que les corporations scolaires sont concernées.
Quant à la question d'injustice soulevée par l'appelant, je crois que cette question est du ressort presqu'exclusif de la cour de circuit comme cour d'appel. Il n'y a rien dans la cause qui puisse nous induire à déclarer qu'il y a eu un déni absolu de justice.
Pour toutes ces raisons, l'appel doit être renvoyé avec dépens.
Mignault J.—Cette cause, où on demande l'annulation pour illégalité d'une résolution des intimés pour l'achat d'un hôtel qui devra être transformé en maison d'école, a atteint cette cour après avoir déjà passé par trois tribunaux. La cour supérieure et la cour d'appel se sont prononcées en faveur des intimés; la cour de revision, au contraire, a donné raison aux appelants, et tant en cour de revision qu'en cour d'appel il y a eu des opinions dissidentes. Il me semble que lorsque tous les tribunaux de la province de Québec ont été appelés à se prononcer sur la validité
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d'actes administratifs ou autres d'une corporation municipale ou scolaire, le débat devrait se trouver épuisé, et sans qu'il y ait lieu, sous la loi qui régissait le droit d'appel à cette cour lors de l'institution de la présente action, de douter de notre juridiction à nous prononcer en quatrième lieu sur la contestation mue entre les parties, ce n'est qu'avec regret que je constate la persistance des parties à se ruiner ainsi en frais pour faire décider une question qui est d'une importance locale très minime. Je ne puis m'empêcher de regarder le débat comme étant au fond une querelle de village. D'autre part, les commissaires d'écoles pour la municipalité de Saint-Félicien me paraissent avoir recherché de bonne foi à se procurer un local plus convenable que celui qui sert actuellement d'école pour l'arrondissement n° 1 de cette municipalité, et que l'autorité compétente a condamné comme étant insalubre.
J'ai lu tout le dossier et je n'ai aucune hésitation à renvoyer l'appel pour les raisons données par l'honorable juge Allard auxquelles j'adhère complètement.
Appeal dismissed with costs.
Solicitor for the appellants: Thos. Ls. Bergeron.
Solicitor for the respondents : Armand Boily.
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