Supreme Court of Canada
Donohue v. Corporation of Parish of St.Etienne de La Malbaie, [1924] S.C.R. 511
Date: 1924-06-18
Donohue Brothers Registered (Plaintiff) Appellant;
and
The Corporation of The Parish of St Etienne De La Malbaie (Defendant) Respondent
and
The School Commissioners for The Parish of St. Etienne De La Malbaie Mis-en-cause.
1924: May 22, 23; 1924: June 18.
Present: Idington, Duff, Anglin, Mignault and Malouin JJ.
ON APPEAL FROM THE COURT OF KING'S BENCH, APPEAL SIDE, PROVINCE OF QUEBEC
Municipal corporation—Valuation roll—Pulpmill—Machinery—Non-assessable—Action in nullity before Superior Court—Art. 50 C.C.P.—Arts. 16 (27), 430, 651, 656, 662, 664 M.C.
The appellant is owner of a pulpmill located in the municipality respondent. The valuation roll included in the value of the property assessed the value of a large quantity of machinery. The appellant took an action before the Superior Court under Art. 50 C.C.P. to have the roll declared null and void.
Held that the machinery was non-assessable as immovable property under articles 16 (27), 651 and 656 M.C. Idington and Malouin JJ. expressing no opinion.
Held also, Idington and Malouin JJ. dissenting, that the appellant had the right to take proceedings before the Superior Court under article 50 C.C.P. in order to have the valuation roll declared null. The appellant having been assessed for property non-assessable, the valuation roll was void ab initio and this case falls within the principle of the decision of the Privy Council in Toronto Railway Company v. City of Toronto ([1904] A.C. 809).
Per Anglin and Mignault JJ. The decision in Shannon Realties Limited v. Ville St. Michel ([1924] A.C. 185) applies only when, the subject matter of the assessment being within the jurisdiction of the assessors, the grounds of complaint are illegality, over-valuation or other causes of injustice in the making of the valuation roll (Arts 430, 662, 664 M.C.)
[Page 512]
APPEAL from the decision of the Court of King's Bench, appeal side, province of Quebec, reversing the judgment of the Superior Court, Stein J. and dismissing the appellant's action.
By this last mentioned judgment the municipal valuation roll was declared null and void, because it had not been made up in accordance with the real value of the properties assessed, and because there had been included in the value of the property assessed as taxable, the value of a large quantity of machinery which should have been excluded. The appellants are the owners of a pulpmill located on the Murray River in the parish of St. Etienne de la Malbaie. When this mill was established in 1910, the owners were exempted from certain municipal taxes for a period of years which had not yet expired at the time of the action, and also obtained a commutation of school taxes for a period of ten years, which expired in 1920. The appellants are the successors of the original owners of this pulpmill, and in the fall of 1920 they received accounts for school taxes assessed on a valuation of $575,000 for their pulpmill and $24,000 for other real estate belonging to them. As they never had had any taxes to pay up to that time, they had never given the proceedings of the municipal council or of the school board any attention, but upon receipt of these bills they inquired into the situation and found that a valuation roll had been drawn up during the summer of 1920, and that though the farmers' lands were valued in this roll at from one-third to one-half of their real value, their pulpmill was valued at $5,000 for the land and at $570,000 for the building and machinery. Now they knew that when this mill was built, it had cost only $540,250, as follows: For the buildings $94,600; for the hydraulic development, excavations, dams and so forth, $169,000; and for machinery, $276,650. They were advised that this machinery though attached to the building was not immovable by nature but only by destination, and that the value thereof should not have been included in that of their taxable property. They were also advised that a municipal roll had been drawn up in accordance with the real value of the properties, and that a roll in which they were practically the only ratepayers assessed at their real value, whilst all the others were assessed at less than one-half of their real value, could not be sustained.
[Page 513]
They immediately brought an action in the Superior Court to have this valuation roll set aside, and they made the School Commissioners parties to this action, as under the Quebec system municipal valuation rolls are used as the basis for the apportioning of school taxes.
St. Laurent K.C., for the appellant. The value of the machinery installed in the pulpmill should not have been included in the valuation assessed against the appellant in the roll, as such machinery was not "immovable property" within the meaning of Arts. 16 (27), 651 and 656 M.C. Breakey vs Township of Metgermette North.
The decision in Shannon Realties, Ltd. v. Ville St. Michel does not apply in this case, and the appellant had the right to invoke Art. 50 C.C.P. and ask the Superior Court to annul the valuation roll. Côté vs Corporation of County of Drummond.
Rochette for the respondent. The appellant did not allege nor prove in this action an interest sufficient in law; as it describes itself as owner, but not as tax payer or elector. The machineries, factories or machine shops are taxable under the Municipal Code; art. 719 old M.C. Commissioners Report, p. xxv, under art. 580; art. 656, M.C.
The remedy exercised by the appellant was barred by prescription; art. 430, 433, 662, 664 M.C.
The appellant has no action under article 50 C.C.P.
St. Laurent K.C., for the appellant.
Rochette for the respondent.
Idington J. (dissenting).—This is an appeal from a judgment of the Court of King's Bench, appeal side, reversing the judgment of the Superior Court.
The action was brought by the appellants to have the valuation roll of the respondent, made in the year 1920, declared null.
That roll came into force on the 5th of September, 1920, by its confirmation by the council of respondent on that date.
The appellant had failed to appeal to the council although due notice had been given of its having been drawn up by duly qualified assessors and duly deposited by them as required by law.
(3) [1924] S.C.R. 186.
[Page 514]
Two months after said three months had elapsed they brought this action, and they pretend to found it upon Art. 50 of the Code of Civil Procedure.
There is no fraud proven, or even alleged, except by using the word "illegal".
All that is proven, and that could have been rectified if appellants had taken advantage of the duly provided means therefor, is that the assessors had not assessed on the correct basis of the market value but as many others do in rural municipalities, drew a line at a third of that.
If the assessors are to be believed they tried their best to make this apply to everybody, including the appellants.
They, if the appellants are to be believed, made the very serious mistake of being led to believe the property now in question was worth a million and a half.
That could all have been corrected if appellants had done their duty.
I think this case falls within our ruling in the case of Town of St. Michel v. Shannon Realties, Limited, and upheld by the Judicial Committee of the Privy Council.
I have long held that when municipalities are created and given the power to assess and produce an assessment roll as the basis of their power to impose a tax rate, and that is accompanied by a specific means of rectification of the roll on the application of those having a right to complain, that unless there has been actual fraud or something done clearly ultra vires, there is no remedy such as invoked herein conceivably intended by any legislature to have been applicable to such a system.
The confusion sure to ensue from the setting aside, by any court, of the assessment roll, once it has been finally adopted, and acted upon, seems so repugnant to what we should expect the legislature to have intended, that clear and explicit language is necessary to enable us to attribute to it any such absurdity.
The Court of King's Bench has adopted the clear meaning of the judgment expressed by the court above, in the above cited case, and has, in the reasons assigned by Mr. Justice Dorion and Mr. Justice Rivard, shewn why it has
[Page 515]
applied as well to rural municipalities as to towns and cities.
I cannot see how they can be distinguished if we have due regard to the legal principle involved in each.
The little peculiarities in the modes of expression used in the respective enactments governing towns and cities and those dealing with rural municipalities are such that, with due respect, I cannot find worthy of serious attention after reading the reasons assigned in the court appealed from.
I would dismiss this appeal with costs.
Duff J.—I concur with my brother Mignault in thinking that the machinery in question is not assessable as immovable property.
Since the property is not assessable, I can see no reason why the principle of Toronto Railway Company v. City of Toronto is not applicable.
The appeal should be allowed; there should be a declaration in accordance with the view above expressed.
Anglin J.—Three questions arise in this appeal:—
1. Have the appellants sufficient interest to maintain the action?
2. Are the various pieces of machinery in the appellants' mills, valued at $276,650, assessable as immovable property under articles 651 and 656 of the new Municipal Code of Quebec?
3. If not, are the appellants, who neither appealed from such assessment under article 662 M.C. nor sought to have the valuation roll annulled under article 430 M.C., disentitled to seek redress by action under article 50 C.C.P.?
With the learned trial judge and my brother Mignault, for the reasons indicated by the latter, I am of the opinion that the first and second questions should be determined in the appellants' favour.
It is on the third point that the Court of King's Bench decided against them on the authority of the recent decision of the Judicial Committee in Shannon Realties, Limited, v. Ville St. Michel. With the utmost respect, I am of the opinion that that decision is not in point and that the failure of the appellants to proceed under either of the articles of the Municipal Code above referred to does not preclude their maintaining an action under Art. 50 C.C.P.
[Page 516]
I regard the present case as falling within the principle of the decision of the Privy Council in Toronto Railway Co. v. City of Toronto.
The ground of the appellants' action is that they have been assessed for property which is non-assessable. If that be so, the assessment in that particular was made without jurisdiction. Now the power conferred on the Municipal Council by Arts. 662 and 664 M.C. is to amend the roll so as to do justice; the power of the Circuit, County, District or Magistrates Court under Art. 430 M.C. is to annul a roll for illegality. An assessment made with jurisdiction over the subject matter and therefore not void ab initio is assumed in both provisions. The council is empowered to amend such an assessment; the function of the curiae designatae is to deal with questions of illegality in the making up of the roll and, upon a case therefor being established, to annul the roll as a whole.
The appellants' machinery was non-assessable. In assessing the appellants in respect of it the assessors were dealing with something beyond their jurisdiction. The assessment was therefore a nullity and neither appeal from it nor action to question the roll for illegality in respect of it was necessary. As to the latter, moreover, the inclusion in a roll of a parcel of non-assessable property would seem not to be such an illegality as would warrant its annulment, which under Art. 430 M.C. apparently must be of the entire roll. The inclusion of the non-assessable property is simply ineffectual. Such property, though included in the roll, cannot be made the subject of taxation.
But the person so assessed is not without a remedy. He is entitled to have the assessment of non-assessable property declared null and void, with or without, such consequential relief as was granted in the Toronto Railway Case.
In the Shannon Case the subject-matter of the assessment was admittedly within the jurisdiction of the assessors; it was over-valuation that was complained of; that over-valuation was charged to be the result of a systematic disregard of the prescribed principles of assessment. That was held by their Lordships to be matter cognizable under
[Page 517]
the provisions made for appeals by the Cities and Towns Act, Articles 5706 and 5715 R.S.Q. Accordingly, in their opinion, Art. 50 C.C.P: could not be invoked to obtain, on that ground, the nullification of valuation rolls which covered several years and against which appeals that would have afforded the ratepayer all the relief it was entitled to and were the special remedy designated by the statute had not been taken. Nothing in the Shannon Case interferes in the least with the principle of the decision in the Toronto Railway ease.
I am of the opinion that Art. 662 M.C.—as was the case with s. 68 of the Ontario Assessment Act dealt with in the Toronto Railway Case—was not intended to provide a remedy for a person against whom an assessment had been made entirely without jurisdiction and in respect of nonassessable property. Article 430 M.C., on the other hand, deals not with particular assessments but with matters of illegality affecting the valuation roll as a whole and requiring its annulment. That is not this case. Except for the inclusion of an assessment on the appellant's machinery the validity of the roll appears to be unassailable. They are not, I think, entitled to have it set aside as a whole. Their right is to have the ultra vires assessment declared null.
Under these circumstances Art. 50 C.C.P. appears to afford a convenient and appropriate remedy which, I think, should be accorded. I would therefore, with great respect, allow this appeal to the extent of directing judgment to be entered declaring the assessment of the appellants' machinery null and void both as to the defendant municipality and as to the mis en cause. The appellants are entitled to their costs throughout.
Mignault J.—Les appelants, entre autres griefs d'appel, prétendent que l'intimée a excédé sa juridiction en évaluant comme partie de leur moulin à pulpe les machines qui s'y trouvent. Ces machines sont d'une valeur très considérable, $276,650, disent les appelants, alors que le moulin lui-même vaudrait $94,600 et les travaux hydrauliques $169,000. Le rôle d'évaluation donne au tout, les machines comprises, une valeur de $575,000. Les appelants avaient un
[Page 518]
grand intérêt à attaquer ce rôle, car bien qu'ils eussent une exemption de taxes municipales, ils payaient les cotisations scolaires qui sont basées sur le rôle d'évaluation. Et pour que le jugement à intervenir fût opposable aux commissaires d'écoles de la paroisse, ces derniers ont été assignés comme mis-en-cause. L'action a été contestée par la défenderesse, la corporation de la paroisse de Saint-Etienne de La Malbaie.
Pour déterminer si les machines dans le moulin à pulpe pouvaient être évaluées avec ce moulin, il faut interpréter le sous-paragraphe 27 de l'article 16 et l'article 656 du code municipal. Ces dispositions se lisent comme suit:—
Art. 16 (27). Les mots "biens-fonds" ou "terrains" ou "immeubles" désignent toute terre ou toute partie de terre possédée ou occupée, dans une municipalité, par une seule personne ou plusieurs personnes conjointes et comprennent les bâtiments et les améliorations qui s'y trouvent.
Art. 656. La valeur réelle des biens-fonds imposables comprend la valeur du terrain, et la valeur des constructions, ainsi que celle de toutes les améliorations qui y ont été faites, sauf ce qui est prescrit par l'article 657.
Le renvoi que ce dernier article fait à l'article 657 est sans intérêt dans cette cause.
L'intimée prétend qu'elle pouvait tenir compte des machines en évaluant ce moulin à pulpe. Elle soutient que ces machines sont comprises dans le sens du mot "bâtiments" ou "constructions", et qu'à tout événement ce sont des "améliorations" et imposables comme telles en vertu des articles que j'ai cités.
On paraît admettre que les machines en question sont des immeubles par destination. Cependant, bien qu'il s'agisse d'une taxe immobilière, tout ce qui est immeuble n'est pas par là même et nécessairement imposable en vertu du code municipal, ainsi que nous l'avons jugé dans Breakey v. Metgermette Nord.
Et l'immeuble par destination, étant, par définition, un objet mobilier par sa nature qui est considéré comme immobilier à titre d'accessoire d'un immeuble auquel il se rattache, diffère de l'immeuble par nature en ce que son immobilisation est purement juridique et fictive, et non pas matérielle et réelle (Planiol, tome 1er, n° 2210). On ne peut jamais dire qu'il fait partie du bâtiment ou construction où
[Page 519]
il se trouve, car alors il serait un immeuble par sa nature.
Pour cette raison, je ne comprendrais pas les machines immobilisées par destination dans la signification du mot "bâtiment" ou "construction*.
Mais peut-on dire que ces machines soient des "améliorations" au sens des dispositions que j'ai citées?
On trouve souvent le mot "améliorations" dans le langage du droit civil. Les auteurs du Nouveau Denisart (vo. Améliorations, parag. 1er) les définissent comme suit:—
On nomme améliorations les dépenses qui augmentent, pour ainsi dire à perpétuité, la valeur et le prix du fonds sur lequel elles sont faites. On dit qu'on a amélioré un héritage, quand on y a bâti une maison, planté des bois, qu'on y a fait faire une fuye, un moulin, un étang, etc., parce que toutes ces augmentations rendent réellement l'héritage plus précieux.
Ils distinguent les améliorations des impenses, en disant que celles-ci sont des dépenses soit nécessaires et utiles, soit voluptuaires, tandis que les améliorations ne s'entendent que des dépenses qui donnent plus de valeur et de prix à l'héritage.
On rencontre aussi le mot "améliorations" aux articles 417, 418 et 419 du code civil, qui diffèrent de l'article 555 du code français, lequel évite de se servir de l'expression "améliorations". Pour cette raison, j'ai préféré remonter à l'ancien droit pour une définition de ce terme. Les articles 417, 418 et 419 distinguent selon que les améliorations sont nécessaires ou non, ce qui semble indiquer, quant aux améliorations nécessaires, qu'il s'agit surtout de réparations. Je crois que les améliorations dont il est question en ces articles ne sont autre chose que des constructions ou des réparations à des constructions, car on y parle de la possibilité de les enlever sans détériorer le sol. On peut aussi considérer qu'un terrain a été amélioré par les travaux qu'on y a faits, mais cette extension du mot "amélioration" ne nous aiderait pas ici. Il est clair qu'on ne regarderait pas comme une amélioration au sens de ces dispositions, l'ameublement d'une maison, et il me paraît très douteux qu'on y comprenne des machines installées dans une usine, surtout si ces machines peuvent s'en enlever.
Cependant il s'agit ici du code municipal et non du code civil, et à cet égard il sera utile de rapporter le texte de l'article 719 de l'ancien code que l'article 656 a remplacé. Cet article disait:—
[Page 520]
719. La valeur réelle des biens-fonds imposables comprend la valeur des constructions, usines ou machineries (dans le texte anglais "factories or machine shops") qui y sont érigées, et celle de toutes les améliorations qui y ont été faites.
L'article 719 distinguait les "usines et machineries" des "améliorations". Et de fait, il paraît au rapport des commissaires qui ont rédigé le nouveau code municipal que ces commissaires avaient proposé un article, portant le numéro 580 du projet du nouveau code, qui se lisait comme suit:—
La valeur réelle des biens-fonds imposables comprend, outre la valeur du terrain, la valeur des constructions, usines ou machineries qui y sont érigées par le propriétaire du fonds et des machineries, et celle de toutes les améliorations qui y ont été faites * * *
Les appelants nous disent que l'association des manufacturiers canadiens fit des représentations à la législature à rencontre de cette rédaction de l'article, alléguant que les propriétaires de moulins et usines dans les municipalités rurales tiraient peu de bénéfice des travaux faits par les autorités municipales, et qu'alors on ne devait pas imposer les machines installées dans ces moulins et usines, mais seulement les édifices qui les contiennent. On ajoute que la législature a fait droit à ces représentations et a substitué à l'article 580 du projet l'article 656 du nouveau code, qui remplace l'article 719 de l'ancien, montrant que dans sa pensée on ne doit pas tenir compte de la valeur des machines en évaluant, pour les fins du rôle d'évaluation, les moulins et usines où ces machines sont installées.
Quoi qu'il en soit de la valeur juridique de cet argument, —et je ne veux pas en faire la base de mon jugement—il reste acquis que la législature, en rédigeant le nouvel article 656, a omis les mots "usines ou machineries qui y sont érigées", dans le texte anglais "factories or machine shops erected thereon", qui se trouvaient dans l'ancien article 719.
A l'ancien article, outre les usines ou machineries, on mentionnait les améliorations, ce qui indiquait que ces améliorations ne comprenaient pas les usines et machineries, mais s'entendaient d'améliorations proprement dites, c'est-à-dire, je crois, rappelant la définition du Nouveau Dénisart, des dépenses qui avaient augmenté la valeur et le prix
[Page 521]
du fonds. Le nouvel article retranche les mots "usines ou machineries" et conserve le mot "améliorations", mais je ne crois pas qu'on puisse donner à cette dernière expression dans le nouvel article une signification plus étendue qu'elle n'avait dans l'ancien article, surtout en tenant compte du fait que les mots "usines ou machineries" ont été supprimés dans la nouvelle rédaction.
Le mot "améliorations" dans l'article 656 ne comprend donc pas les machines installées dans un moulin, même en reconnaissant à ces machines la qualité d'immeubles par destination, et il s'ensuit que l'intimée ne pouvait les inclure dans son évaluation du moulin à pulpe pour les fins du rôle d'évaluation.
Telle a été la conclusion du premier juge. En adoptant moi-même cette conclusion, je n'ai pas à me mettre en contradiction avec la cour d'appel, qui ne s'est pas prononcée sur cette question, car elle était d'avis que la règle adoptée par le conseil privé dans Shannon Realties, Ltd., v. Ville de Saint-Michel s'appliquait dans l'espèce. Cependant, comme en comprenant les machines dans l'évaluation du moulin à pulpe l'intimée a excédé sa juridiction, la décision dans Shannon Realties ne régit pas le cas qui nous occupe. Le défaut ou l'excès de juridiction entraîne nullité absolue et celui qui en souffre a toujours le recours de l'article 50 du code de procédure civile.
Je n'ai pas besoin de me prononcer sur les autres griefs d'appel des appelants.
Je maintiendrais donc l'appel et j'annulerais le rôle d'évaluation de l'intimée, mais seulement en tant qu'il évalue le moulin à pulpe des appelants à la somme de $575,000, laissant subsister le rôle quant à ses autres parties, le tout avec dépens contre l'intimée dans toutes les cours.
Malouin J. (dissenting).—Je suis d'opinion que la décision du Conseil privé dans la cause de Shannon Realties, Ltd. v. La Ville de Saint-Michel, s'applique à la présente cause et que les demandeurs n'ont pas le recours de l'action directe de l'article 50 du Code de Procédure Civile pour faire annuler le rôle d'évaluation préparé par la défenderesse,
[Page 522]
vu qu'ils ont laissé passer les délais accordés par le Code Municipal pour l'attaquer devant la cour de circuit.
A mon avis, cette décision s'applique aussi bien aux corporations régies par le Code Municipal qu'à celles qui le sont par les dispositions de la Loi des Cités et Villes. La réserve de l'article 433, parag. 2, du Code Municipal, n'affecte en rien le principe posé dans la cause de Shannon Realties, Ltd. v. La Ville de Saint-Michel. Cet article dit que ce recours spécial n'exclut pas l'action directe "dans le cas où elle peut avoir lieu". Or, le conseil privé a précisément décidé que ce recours n'existe pas en vertu de l'article 50 du Code de Procédure Civile.
Pour ces raisons et celles données par les juges Dorion et Rivard dans la Cour du Banc du Roi, juridiction d'appel, je renverrais le présent appel avec dépens.
Appeal allowed with costs.
Solicitors for the appellant: St-Laurent, Gagné, Devlin & Taschereau.
Solicitors for the respondent: Lapointe & Rochette.
Email this Content