Alfonso c. Canada (Ministre de la citoyenneté et de l'immigration), 2002 FCT 1221

Date : 20021126

Dossier : T-300-01

Référence neutre : 2002 CFPI 1221

Ottawa, Ontario, le 26 novembre 2002

En présence de : L'honorable juge Blais

ENTRE :

                          MARIA SALOME ALFONSO

                                                             demanderesse

                                    et

          LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉET DE L'IMMIGRATION

                                                                défendeur

                  MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE

[1]                 Il s'agit d'un appel interjeté aux termes du paragraphe 14(5) de la Loi sur la citoyenneté, 1985 [Loi] à l'encontre de la décision rendue le 9 novembre 2000 par le juge de la citoyenneté George Springate, refusant la demande de citoyenneté canadienne présentée par la demanderesse parce qu'elle ne remplissait pas les exigences des alinéas 5(1)c) et 5(1)e) de la Loi.

FAITS

[2]                 La demanderesse est née le 14 janvier 1958, à San Mateo Rizal, aux Philippines.

[3]                 Le 3 novembre 1996, elle est arrivée au Canada et a été admise à titre de résidente permanente. À compter de cette date, la demanderesse s'est établie avec son conjoint de fait, M. Camille Côté, dans la région de Montréal.

[4]                 Du 1^er juin 1997 au 30 juin 1999, soit un total de 759 jours, la demanderesse a vécu à Hong Kong en compagnie de M. Côté, affecté en tant que chef de service au Service d'immigration du Québec à cet endroit.

[5]                 Lors de ses séjours à l'étranger, la demanderesse allègue avoir accompagné M. Côté alors qu'il assumait ses fonctions.

[6]                 Le 3 novembre 1999, soit trois ans jour pour jour après son arrivée au Canada, la demanderesse a présenté sa demande de citoyenneté canadienne.

[7]                 La demanderesse et M. Côté se sont mariés le 25 mars 2000 à Montréal.

DÉCISION DU JUGE DE LA CITOYENNETÉ

[8]                 Le 9 novembre 2000, le juge de la citoyenneté, George Springate [le « juge » ], refusait la demande en raison de deux motifs. Premièrement, la demanderesse ne remplissait pas les exigences de résidence prévues à l'alinéa 5(1)c) de la Loi, soit qu'elle n'avait pas établi ni maintenu résidence au Canada, en ce qu'elle a fait défaut de démontrer, dans ses intentions et dans les faits, que son mode de vie était centralisé au Canada.

[9]                 Deuxièmement, la demanderesse ne satisfaisait pas les exigences de l'alinéa 5(1)e) de la Loi, soit qu'elle n'avait pas une connaissance adéquate du Canada et des responsabilités et privilèges reliés à la citoyenneté.

QUESTION EN LITIGE

[10]            Le juge de la citoyenneté a-t-il commis une erreur en rejetant la demande de citoyenneté de la demanderesse sur la base qu'elle ne satisfaisait pas aux exigences des alinéas 5(1)c) et 5(1)e) de la Loi sur la citoyenneté, nécessitant ainsi l'intervention de cette Cour?

CADRE LÉGISLATIF

[11]          L'article 5(1) de la Loifait mention des critères d'attribution nécessaires afin d'obtenir le statut de citoyen :

[12]            L'article 5(1.1) de la Loi cerne la notion de "jour de résidence":

[13]            L'article 15 du Règlement sur la citoyenneté, 1993, [Règlement] énonce la façon d'évaluer la connaissance du Canada d'un demandeur de citoyenneté:

ANALYSE

1. Le juge de la citoyennetéa-t-il commis une erreur de droit en limitant l'interprétation du terme « conjoint » , contenu au paragraphe 5(1.1) de la Loi, aux conjoints unis par le mariage?

[14]                 La demanderesse soutient qu'il y a absence de définition du terme « conjoint » dans la Loi. Ainsi, argumente-elle, ce terme doit se lire comme visant et incluant les conjoints de fait, tel que reconnu au Canada dans la conception moderne des conjoints. Selon elle, cette conception serait en harmonie avec la Charte canadienne des droits de la personne, 1982 et conforme à l'intention du législateur canadien tel qu'exprimé dans la Loi sur la modernisation de certains régimes d'avantages et d'obligations [Loi sur la modernisation].

[15]            Le 29 juin 2000, cette loi fut sanctionnée. Ses articles font référence aux articles des lois qu'elle modifie. En l'espèce, ses articles 74 à 77 font référence à la Loi sur la citoyenneté. C'est ainsi que dans la Loi sur la modernisation, sous le titre « Modification non en vigueur » , aux articles 74 et 75, nous pouvons lire:

[16]            Or, puisqu'un texte de loi sanctionné doit, en principe, entrer en vigueur pour produire ses effets, on pourrait soumettre que ces modifications sont inapplicables au sujet de droit.

[17]            Pierre-André Côté, dans Interprétation des lois, 3^e éd., Montréal, Thémis, 1999, énonce aux pages 112-13:

Le texte de loi existe dès qu'il est adopté. Sa force exécutoire commence cependant avec son entré en vigueur. [...]

Le texte de loi sanctionné doit, en principe, entrer en vigueur pour produire ses effets^[i]. Il faut dire "en principe" car une loi sanctionnée, mais non mise en vigueur, n'est pas entièrement démunie d'effet. Par exemple, l'article 55 de la Loi d'interprétation:

"Lorsqu'une loi ou quelque disposition d'une loi entre en vigueur à une date postérieure à sa sanction, les nominations à un emploi ou à une fonction qui en découle peuvent valablement être faites dans les trente jours qui précèdent la date de cette entré en vigueur, pour prendre effet à cette date, et les règlements qui y sont prévus peuvent valablement être faits et publiés avant cette date."

L'article 7 de la Loi d'interprétation fédérale permet également de prendre validement certaines mesures avant l'entrée en vigueur d'un loi^[ii].

[...] Une loi non mise en vigueur ne saurait cependant prévaloir sur le texte formel d'une loi exécutoire.

2. Sur l'inapplicabilité du texte non mis en vigueur: Potter Distilleries c. The Queen, [1982] 132 D.L.R. (3rd) 190 (B.C.C.A.) Schneider c. La Reine, [1982] 2 R.C.S. 112. Selon Richard Tremblay, il y aurait lieu de distinguer la force exécutoire de la loi, qui naît dès la sanction de celle-ci de sa force obligatoire, qui naît à la date d'entrée en vigueur. Dès sa naissance, la loi s'imposerait à l'Administration: il s'agit de ce que Tremblay appelle la "force exécutoire" de la loi. Quant à la "force obligatoire", elle commencerait au moment où la loi s'impose aux particuliers, c'est-à-dire au moment de l'entrée en vigueur. Tremblay admet (à la page 32) que cette distinction, tirée du droit continental européen, n'a pas pour l'instant d'écho en droit canadien. Richard Tremblay, L'entrée en vigueur des lois - Principes et techniques, Cowansville, Éditions Yvon Blais, 1997, pp. 17-47.

3. [note omise]

[18]            Richard Tremblay, dans La force exécutoire de la loi - Principes et techniques, supra, à la page 45, mentionne:

De façon générale, une loi ne saurait être pleinement effective à la date prévue pour son entrée en vigueur sans que les autorités chargées de l'appliquer agissent préalablement pour assurer son effectivité. Les actes accomplis par l'Administration durant cette phase préparatoire reposent, en principe, sur la seule force exécutoire de la loi. Les auteurs qui y ont vu de la rétroactivitéprennent, à notre avis, la force exécutoire pour la force obligatoire.¹³⁶ C'est par son entrée en vigueur que la loi crée des droits et obligations pour les sujets de droit. Il s'ensuit que tout acte qui ne crée ni droit ni obligation est permis avant l'entrée en vigueur de la loi dans laquelle cet acte est prévu. [...]

136. Selon le modèle de P.-A. Côté, (...), la force exécutoire commence dès l'entrée en vigueur de la loi pour se terminer avec son abrogation. C'est la "période d'observation" de la loi. C'est-à-dire "la période pendant laquelle ses prescriptions doivent être observées par les sujets de droit". Cette dernière s'oppose à la "période d'applicabilité" de la loi qui, étant conceptuellement plus large, peut commencer avant la période d'observation (la rétroactivité) ou se prolonger au-delà (la survie). Les mesures d'application de la loi qui sont prises par l'Administration avant l'entrée en vigueur de cette dernière tombent en dehors de la période d'observation de la loi et constitueraient, en conséquence, une application rétroactive de celle-ci.      

[19]            En l'espèce, la modification de la Loi devrait entrer en vigueur à la date fixée par décret, selon l'article 340 de la Loi sur la modernisation. Dans le cas qui nous concerne, le fait d'appliquer cette modification avant son entrée en vigueur créerait un droit pour la demanderesse, soit celui de pouvoir assimiler tout jour pendant lequel elle a résidé avec son conjoint, alors que celui-ci était citoyen et était au service à l'étranger de l'administration publique d'une province, comme jour passé au Canada.

[20]            En ce qui a trait à la rétroactivité de la loi, une fois entrée en vigueur, Ruth Sullivan, éditrice, dans Driedger on the Construction of Statutes, 3d ed., (London: Butterworths, 1994), énonce à la page 550:

... The presumption against the retroactive application of legislation applies to all legislation, including beneficial legislation. Where the impact of legislation is purely beneficial, the presumption against retroactivity may be easy to rebut. However, considerations such as stability and certainty remain relevant even where the surprise is pleasant. Moreover, legislation that is beneficial to the public is not necessarily cost free. A responsible legislature will have given some thought to the range and extent of the benefits it wishes to confer. The courts cannot infer from mere silence that the legislature intended retroactive as well as prospective benefits.   

et plus loin, à la page 551:

... The immediate and general application of legislation is the normal state of affairs; it is only where the impact is arbitrary or unfairly prejudicial that limiting its application may be justified.

[21]            De son côté, le défendeur prétend que puisque le terme « conjoint » n'est pas défini dans la Loi, c'est le Guide des politiques de la Citoyenneté, servant de guide opérationnel au personnel du programme de citoyenneté, qui doit être suivi. Dans ce guide, il est expressément prévu, à la sous-section 1.7.1 du chapitre CP5:

On a modifié la Loi sur la citoyenneté en 1988 afin de permettre au conjoint d'un citoyen canadien qui réside à l'étranger avec cette personne de prendre en compte certaines périodes spécifiques dans le calcul de la durée de résidence au Canada. Le mot « conjoint » désigne une personne mariée.

[...]

[22]            Or, il est de jurisprudence constante que de telles directives ne sont que des pratiques administratives et qu'elles n'ont pas force de loi. Il a été décidé, dans Huda (Re), [1999] A.C.F. n ° 538:

[para. 13] Quant à la suggestion de la procureure des requérants que je doive tenir compte d'un délai de grâce de 90 jours en surplus, voici ce que nous dit le Citizenship Policy Manual, July, 1996:

CHAPTER 40: DATE TO DETERMINE RESIDENCE

Background:

A grace period of 90 days of absence within the three years is permitted for vacations or business trips.

[para. 14] D'entrée de jeu, il ne s'agit pas d'un délai mentionnédans la Loi ou dans un règlement mais davantage une procédure administrative qui serait appliquée par les juges de la Citoyennetéau moment de l'audition des requérants.

[nos italiques]            

[23]            Plus récemment, le juge Rouleau dans Bhardwaj c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), (2000) 9 Imm. L.R. (3d) 170, [2000] A.C.F. n ° 1328, para. 24:

Il a déjàét éétabli que l'agent des visas doit prendre sa décision conformément àla loi et qu'on ne peut l'empêcher d'exercer son pouvoir discrétionnaire par l'entremise de directives qui n'ont pas force de loi (Ho c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration), [1990] 11 Imm. L.R. (2d) 12 (C.A.F.)). Or, l'article 1.36 du ch. IS-1 du Guide de l'immigration est une politique. Il ressort de la preuve en l'espèce que l'agent des visas a effectivement tenu compte de l'emploi qui a étéoffert au demandeur, mais qu'il a conclu 1) que le fait que la Vishnu Hindu Society attendait ses services depuis six ans établissait clairement qu'en fait, l'organisme religieux rendait service au demandeur, et 2) que le demandeur n'avait pas d'antécédents professionnels directement liés au poste en cause et qu'on ne pouvait raisonnablement s'attendre à ce que ce dernier acquière dans un délai raisonnable les compétences nécessaires en vue d'occuper ce poste. Compte tenu de ces faits, j'estime que l'agent des visas n'a pas agi de façon déraisonnable lorsqu'il a refusé d'accorder au demandeur les dix (10) points qui sont habituellement alloués au titre de l'emploi réservé.

[nos italiques]

[24]            Effectivement, ces directives ne servent que de « guide opérationnel » pour le personnel du programme de citoyenneté.

[25]            De plus, le défendeur prétend qu'on devrait se fier sur la définition de « conjoint » contenue dans le Règlement sur l'immigration, (1978), qui exclut les conjoints de fait.

[26]            Or, ni la Loi sur l'immigration, ni son règlement, ne sont sujets à la Loi sur la modernisation. On peut donc conclure que le législateur n'a pas jugé adéquat de modifier la définition de « conjoint » au sens de la loi et des règlements relatifs à l'immigration contrairement à la Loi sur la citoyenneté. Conséquemment, il serait impropre d'y emprunter cette définition.

[27]            Ainsi, la véritable question réside dans le fait de déterminer quelle définition du terme « conjoint » doit adopter un juge de la citoyenneté lorsque la Loi ne le précise pas. Doit-il suivre le Guide des politiques de la Citoyenneté ou la modification non en vigueur de la Loi faisant expressément référence au terme en question?

[28]            Richard Tremblay, dans L'entrée en vigueur des lois - principes et techniques, supra, établit à la page 95:

[...] En effet, l'Administration et les tribunaux ne peuvent commencer à appliquer la loi aux citoyens qu'àcompter de l'entrée en vigueur. D'autre part, il arrive que ces autorités accusent, pour différentes raisons, du retard dans l'application de la loi aux citoyens. [...]

[29]            Il en découle que, le juge, en ne tenant pas compte de la Loi sur la modernisation et en profitant de sa discrétion pour respecter le Guide des politiques de la Citoyenneté, n'a pas commis d'erreur de droit.

[30]        J'aimerais cependant souligner qu'il serait important de déterminer la date d'entrée en vigueur de ces modifications afin d'éliminer, d'une part, cette confusion juridique qui affecte le sort de potentiels Canadiens et d'autre part, cette incohérence législative.

2. Le juge a-t-il commis une erreur de fait en utilisant un critère étranger àla Loi pour évaluer les connaissances de la demanderesse de la réalitécanadienne?

[31]            La Cour a eu le bénéfice d'examiner le questionnaire utilisé par le juge dans l'évaluation des connaissances de la demanderesse.

[32]            La demanderesse prétend que le juge aurait utilisé la règle de la moyenne de 50% comme étant le critère applicable pour apprécier ses connaissances du Canada et que ce critère est étranger à la Loi et au Règlement.

[33]            Or, la lecture du questionnaire utilisé par le juge ne révèle pas l'utilisation d'un tel critère. Il ne fait que mentionner, à côté des questions posées à la demanderesse, ses réponses. De plus, sur l' « Avis au ministre de la décision du juge de la citoyenneté - Article 5 » (page 26 du cahier de la demanderesse ), dans la section « motifs » , le juge a inscrit: « 5-1-E- Insufficient knowledge of Canada. [f]ailed 11 of 20 questions [...] » . Aucune référence n'est faite relativement au fait qu'au moins 10 de ces 20 réponses devaient être justes.

[34]            La demanderesse soumet de plus que le juge a commis une autre erreur en lui posant des questions sur les quatre sujets identifiés à l'alinéa 15c) du Règlement et en tirant des conclusions négatives relativement à la connaissance du Canada de la demanderesse en considérant ses réponses à l'égard des quatre sujets.

[35]            L'alinéa 15c) du Règlement exige d'un demandeur une connaissance suffisante de l'un des quatre sujets mentionnés aux sous-alinéas i) à iv), que le juge doit choisir au hasard parmi des questions rédigées par le ministre. [nos italiques]

[36]            Le dictionnaire Le Petit Robert, 1992, donne la définition suivante de:

-          "choisir": [...] Prendre préférence, faire choix de. [...];

-          "choix": [...] décision par laquelle on donne la préférence à une chose, une possibilité en écartant les autres. [...].

[37]            Il est évident, à la lecture de cet alinéa, que ce n'est pas ce que le juge a fait en l'espèce.

[38]            Bien que la rédaction de l'alinéa 15c) du Règlement ne pèche pas par excès de clarté, il semble néanmoins clair que le législateur ait prévu que le juge choisisse l'un ou l'autre des quatre sujets, et ce au hasard.

[39]            On pourrait sans doute lui reprocher d'avoir eu une approche trop étroite s'il avait posé ses questions sur un seul sujet, mais c'est ce que le Règlement précise. Il est possible que le juge ait décidé de poser des questions en dehors du sujet choisi au hasard, afin de permettre à la demanderesse d'élaborer sur ses connaissances. Cependant, ce n'est pas ce que la Loi et le Règlement lui imposent.

[40]            Qui plus est, dans sa décision, le juge est muet quant à la séquence des questions posées et quant au sujet choisi au hasard. Il se contente de reproduire le texte du Règlement.

[41]            Il s'agit d'une erreur de droit qui justifierait l'accueil de cet appel si les critères d'attribution de l'article 5(1) de la Loi n'étaient pas cumulatifs, ce qui n'est pas le cas.

[42]            Effectivement, le texte de loi est clair: « Le ministre attribue la citoyenneté à toute personne qui, à la fois [...] » rencontre les critères d'attribution. En l'espèce, les critères n'étant pas satisfaits par la demanderesse étaient celui du temps passé au Canada préalablement à la demande, soit l'alinéa 5(1)(c) de la Loi, ainsi que celui de la connaissance suffisante du Canada, soit l'alinéa 5(1)(e) de la Loi.

[43]            Je tiens à souligner l'excellente prestation des deux procureurs dans un dossier difficile où leurs commentaires de part et d'autre ont été particulièrement éclairants.

[44]            J'ajouterais en terminant que c'est à regret que je ne puis souscrire à la requête de la demanderesse. Cependant, puisqu'elle est mariée depuis le 25 mars 2000, la demanderesse pourra déposer une nouvelle demande dans à peine quatre mois. Le cas échéant, je suggère que le défendeur accorde une priorité dans le traitement de ce dossier.

                                                                     ORDONNANCE

EN CONSÉQUENCE, LA COUR ORDONNE:

Que l'appel soit rejeté.

                « Pierre Blais »                      

                     J.C.F.C.