Fee et al. v. Bradshaw et al., 82 DTC 6264, [1982] CTC 201, [1982] 1 SCR 607

Chouinard, J:—Déboutés tant par la Division de premiere instance de la Cour fédérale que par la Cour d’appel fédérale, les appelants demandent à cette Cour d’émettre une injonction «contre les intimés pour interdire le dépôt en Cour des Sessions de la Paix dans la cause opposant les appelants et Sa Majesté de tout certificat, ou prétendu certificat, du Ministre, en vertu de l’article 244(4) de la Loi de l’impôt sur le revenu.» 1970-71-72, 19- 20-21, Eliz Il, Canada, vol 2, c 63.

Les intimeés sont le Ministre du revenu national de l’époque, Monsieur Bud Cullen, et des fonctionnaires de son ministère. Il n’y a pas a distinguer entre eux pour les fins de ce pourvoi.

Le paragraphe 244(4) de la Loi de l’impôt sur le revenu (supra) se lit:

Une dénonciation ou une plainte en vertu des dispositions du Code criminel relative aux déclarations sommaires de culpabilité à l’égard d’une infraction a la présente loi peut être déposée ou faite au plus tard 5 ans après la date où le sujet qui a donné lieu à la dénonciation ou à la plainte a pris naissance, ou dans l’année qui suit le jour où une preuve suffisante, de l’avis du Ministre, pour justifier une poursuite relative à l’infraction, est venue à sa connaissance, et le certificat du Ministre quant au jour où cette preuve est venue à se connaissance, et le certificat du Ministre quant au jour où cette preuve est venue à sa connaissance en est une preuve concluante.

Cet article édicte, lorsqu’il est procédé par déclaration sommaire de culpabilité, deux délais possibles de prescription soit 5 ans après la date où le sujet qui a donné lieu à la dénonciation ou à la plainte a pris naissance, ou 1 an depuis le jour où la preuve suffisante pour justifier une poursuite est venue à la connaissance du Ministre. Il n’y a pas de telle prescription dans le cas d’une poursuite par acte d’accusation. Dans l'espèce, cependant, puisque l’on a procédé par voie de déclaration sommaire, l’article revêt toute son importance pour les appelants. En effet, les actes reprochés remontent dans un cas à 1968 et dans l’autre cas se situent entre 1963 et 1971 alors que les dénonciations sont du 3 novembre 1975. La première dénonciation qui comprend deux chefs contre l’appelant Fee, se lit:

1. On or about April 30, 1968, made a false or deceptive statement in his return of income for the 1967 taxation year pursuant to the Income Tax Act, RSC 1952, c 148, by omitting to declare income in the said return for a sum of $55,170.37 for the said taxation year, committing an offence contrary to the provisions of section 239(1)(a) of the Income Tax Act;

2. On or about April 30, 1968, did wilfully evade the payment of taxes imposed by the Income Tax Act, RSC 1952, c 148, for the 1967 taxation year, by omitting to declare income in his return of the said taxation year in the sum of $55,170.37, thereby evading the payment of taxes of an amount of $16,731.78, committing an offence contrary to section 239(1 )(d) of the Income Tax Act.

La seconde dénonciation qui vise les deux appelants est libellée comme suit:

Between May 1st, 1963 and June 25, 1971, did wilfully evade the payment of taxes imposed by the Income Tax Act, RSC 1952, c 148, for the taxation years 1964 to 1971 inclusively, by omitting to declare in the returns of income of Affiliated Offices Ltd, for the said taxation years, a total income of $132,071, thereby evading the payment of taxes in the amount of $46,665, committing an offence contrary to section 239(1 )(d) of the Income Tax Act.

Comme on peut le constater, si la prescription de 5 ans s’applique, la première dénonciation est nettement prescrite et la seconde l'est pour les actes antérieurs au 3 novembre 1970. C’est ici qu’entre en jeu le certificat à l’effet que la preuve est venue à le connaissance du Ministre le 6 mai 1975, écartant par là toute prescription dans les deux cas.

Selon les appelants la date du 6 mai 1975 est inexacte et la preuve serait venue à la connaissance du Ministre environ deux ans plus tôt que cette date, et même beaucoup plus tôt si peut être imputée au Ministre la connaissance de ses fonctionnaires.

Estimant que le certificat ne peut être contesté en Cour des Sessions de la Paix puisqu’aux termes du par 244(4) il “est une preuve concluante”, et estimant d’autre part qu’il n’y a pas de recours à la Cour d’appel fédérale en vertu de l’art 28 de la Loi sur la Cour fédérale, SRC Canada 1970, 2e supp, c 10, parce qu'il ne s’agit pas «d’une décision ou ordonnance de nature administrative qui n’est pas légalement soumise à un processus judiciaire ou quasi-judiciaire,» les appelants se sont adressés à la Division de premiere instance de la Cour fédérale pour obtenir l’injonction que l’on sait aux fins d’interdire aux intimés de déposer le certificat en Cour des Sessions de la Paix.

Le juge Marceau de la Division de première instance de la Cour fédérale a rejeté la requête des appelants en ces termes et je cite:

Indépendamment du problème de savoir si, d’une part, une injonction contre le Ministre est possible dans les circonstances, et si d’autre part un ordre dans le sens souhaité pourrait satisfaire au but poursuivi, je suis d’avis que cette Cour n'a pas plus aujourd’hui le pouvoir de vérifier la véracité des faits attestés par le certificat que ne pourra l’avoir la Cour des Sessions de la Paix au moment où il sera produit. D’ailleurs, si la contestation d’un tel certificat quant à sa teneur était possible, c’est devant la Cour des Sessions de la Paix qu’elle devrait être soulevée puisqu’elle aurait pour seul but de faire valoir à l’encontre de l’inculpation un moyen de défense, celui de la prescription. En conséquence, la requête pour injonction est rejetée avec dépens.

L’appel à la Cour d’appel fédérale a été rejeté au motif suivant:

Even if it is assumed that the Trial Division had the power to review the accuracy of the certificate of the Minister in this case, we are of the view that the appellant’s application had nevertheless to be dismissed since it is clear, in our opinion, that section 244(4) of the Income Tax Act refers to the personal knowledge of the Minister and not to the knowledge of the officers of his department.

Devant cette Cour les appelants soulevant de nombreux moyens commodément résumés par le procureur des intimés de la façon suivante:

1) Est-ce que les dispositions de l’article 244(4) de la Loi de l’impôt sur le revenu à l’effet que «le certificat du Ministre quant au jour où cette preuve est venue à sa connaissance en est une preuve concluante», ont pour effet de retirer aux tribunaux le pouvoir d’entendre une preuve à l’effet contraire et, le cas échéant, de décréter que la date qui y est mentionnée est erronée?

2) Advenant qu'il soit statué que les mots en question ont pour effet de retirer aux tribunaux le pouvoir ci-dessus mentionné, est-ce qu'il s’ensuit que l’article en question est incompatible avec les dispositions des articles 1(b) ou 2(e) de la Déclaration canadienne des droits”?

3) Advenant qu'il soit statué que l’article 244(4) n'a pas pour effet de priver un accusé de la possibilité de contester la véracité des faits attestés par le certificat du Ministre, est-ce que telle contestation est du ressort exclusif du tribunal ayant compétence pour se prononcer sur les accusations portées contre le prévenu?

4) Advenant que tel ne soit pas le cas, est-ce que l’article 18 de la Loi sur la Cour fédérale accorde à cette dernière la compétence nécessaire pour émettre le genre d’injonction sollicitée pare les appelants?

5) Dans l’hypothèse d’une réponse affirmative à la question no 4, est-ce que les faits allégués dans la requête en injonction justifient les prétentions soutenues par les appelants quant à la soi-disante inexactitude de la date où une preuve suffisante pour justifier les poursuites intentées contre eux, serait venue à la connaissance du Ministre du Revenu national?

Je suis d’avis qu’avant de considérer quelqu’autre moyen il faut d’abord disposer du 4e qui porte sur l’existence même, en l’espèce, du recours entrepris ce qui, advenant une réponse négative, sera déterminant. En cela je suis d’accord avec le procureur des appelants qui écrit dans son mémoire:

Section I — La première question qui se pose est celle de la juridiction de la division de première instance de la Cour Fédérale à supposer même que les appelants auraient raison de prétendre que le certificat (pièce P-2) constitue un faux et un abus de pouvoir d’une part et que l’article 244(4) ou bien ne s’applique pas vu la Déclaration canadienne des droits de 1960 ou doit être interprété comme limitant la portée des mots “preuve concluante” au tribunal de premiere instance devant lequel les appelants sont accusés, soit à la Cour des Sessions de la Paix.

L'article 18 de la Loi sur la Cour fédérale se lit:

18. La Division de première instance a compétence exclusive en première instance

a) pour émettre une injonction, un bref de certiorari, un bref de mandamus, un bref de prohibition ou un bref de quo warranto, ou pour rendre un jugement déclaratoire, contre tout office, toute commission ou tout autre tribunal fédéral; et

b) pour entendre et juger toute demande de redressement de la nature de celui qu’envisage l’alinéa a), et notamment toute procédure engagée contre le procureur général du Canada aux fins d’obtenir le redressement contre un office, une commission ou à une autre tribunal fédéral.

Les mots ‘office, commission ou autre tribunal fédéral” désigne un organisme ou une ou plusieurs personnes ayant, exerçant ou prétendant exercer une compétence ou des pouvoirs conférés par une loi du Parlement du Canada ou sous le régime d’une telle loi, à l’exclusion des organismes de ce genre constitués ou établis par une loi d’une province ou sous le régime d’une telle loi ainsi que des personnes nommées en vertu ou en conformité du droit d’une province ou en vertu de l’article 96 de \’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867;

Les appelants tirent desu arguments de cet article 18.

Leur premier argument est formulé comme suit:

D’abord, qu’en donnant à la Cour Fédérale, division de premiere instance, le pouvoir de surveillance et de contrôle sur les organismes fédéraux qui appartenait traditionnellement aux tribunaux supérieurs des différentes provinces, le parle- ment fédéral a importé devant la Cour Fédérale la jurisprudence concernant l'abus de pouvoir, même lorsqu'il s’agit d’un pouvoir discrétionnaire,

A l’appui de ce premier argument, les appelants citent le passage suivant de Me René Dussault dans son Traité de droit administratif canadien et québécois, Québec 1974, vol Il, aux pp 1414 et 1415:

Lorsqu’un agent ou une autorité publique fait preuve dans l’exercice de ses pouvoirs discrétionnaires, d’arbitraire, d’injustice ou de discrimination à l’égard d’une personne ou d’un groupe particulier de personnes, ou encore lorsque l'action en cause apparaît manifestement déraisonnable, les tribunaux n'hésitent pas à intervenir pour corriger de tels abus.

(Les) critères d’intervention sont intimement liés à la notion d’ultra-vires. Sans être synonymes, ils n’en sont pas moins généralement utilisés de concert par les tribunaux pour démontrer qu'il y a eu dans un cas particulier un grave abus de discrétion qui rend l’acte ou la décision de l’administration ultra vires.

Les appelants citent encore au sujet de l’exercice du pouvoir discrétionnaire, le dictum suivant de Lord Halsbury dans Sharp v Wakefield, [1891] AC, 173, à 179:

It is to be, not arbitrary, vague and fanciful, but legal and regular. And it must be exercised within the limit, to which an honest man, competent to the discharge of his office ought to confine himself.

Les appelants réfèrent de plus à l’arrêt Roncarelli v Duplessis, [1959] RCS 121 et à l’article de Stuart Thom, QC “Abuse of Power by the Department of National Revenue and the Role of an Independent Judicial System in its Regulation and Control’, dans Special Lectures of the Law Society of Upper Canada 1979, p 531.

Le second argument est ainsi formule:

. .. la juridiction donnée à la Cour d’appel fédérale, en vertu de l’article 28(1) étant en substance, mais pas en nom, la même juridiction que possédait auparavant la Cour supérieure par voie de bref de prérogative, mais étant réduite par l’inclusion des mots “other than a decision or order of an administrative nature not required by law to be made on a judicial or quasi-judicial basis”, il faut donner à l'article 18 un sens agrandi comprenant la revision des décisions administratives qui ne sont pas de nature judiciaire ou quasi-judiciaire.

Ils citent au soutien le passage suivant du Professeur Henri Brun dans un article intitulé “La Mort de la Discrétion Administrative”, Revue du barreau canadien 1974, vol 52, 426, à 429:

Le contrôle des décisions de type judiciaire doit relever exclusivement de la Cour d’appel fédérale. Il doit s’exercer suivant une procédure nouvelle et sans doute, destinée à remplacer tous les brefs de prérogative pouvant auparavant remplir cette tâche. Par contre, le contrôle de décisions de type administratif appartient à la Division de Première Instance de la même Cour fédérale, de même, vraisemblablement, que tous les contrôles pouvant s’exercer ab initio. Ce contrôle est censé procéder par l’entremise des brefs traditionnels.

Les appelants référents en outre à l’arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario dans City of Hamilton v Hamilton Harbour Commissioners (1972), 27 DLR

(3d) 385 et au jugement de la Division de premiere instance de la Cour fédérale dans B v Ministère de la Main-d’oeuvre et de l’immigration, [1975] CF 602.

Sommes-nous cependant en présence d’une décision administrative ou de l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire, pour reprendre les expressions utilisées par les appelants et par les auteurs cités? Car c’est ceci que vise l’art.

18. La compétence de la Division de première instance de la Cour fédérale en vertu de cet article s’étend à «tout office, toute commission ou tout autre tribunal fédéral» c’est-à-dire à «un organisme ou une ou plusieurs personnes ayant, exerçant ou prétendant exercer une compétence ou des pouvoirs conférés par une loi du Parlement du Canada ou sous le regime d’une telle loi.»

Ce n’est que dans la mesure où il prend une décision administrative ou exerce un pouvoir discrétionnaire que l’on pourrait prétendre que le Ministre du revenu national est compris dans la définition des mots «office, commission ou autre tribunal» en tant que personne ayant une compétence ou des pouvoirs conférés par une loi du Parlement du Canada ou sous le regime d’une telle loi et que partant, il pourrait être assujetti au pouvoir de surveillance et de contrôle de la Division de premiere instance. Qu’en est-il en l’espèce?

Pour répondre à la question posée il faut examiner l’acte du Ministre qui constituerait de sa part une décision administrative ou l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire. Cet acte est-il l’affirmation elle-même contenue dans le certificat quant au jour où la preuve est venue à la connaissance du Ministre, ou est-il l’acte de déposer le certificat en Cour des Sessions de la Paix? La mention par les appelants dans leur mémoire que «le but recherché . . . est d’empêcher l’utilisation d’un faux» me porte à penser qu’il s’agit plutôt du second. J’envisagerai néanmoins les 2 hypotheses.

Quant à la première hypothèse, l’affirmation quant au jour où la preuve est venue à la connaissance du Ministre ne peut, à mon avis, en aucune façon être assimilée à une décision administrative ou à l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire. Ce n’est pas une décision que le Ministre prend, ce n’est pas un pouvoir discrétionnaire qu’il exerce. C’est de sa part témoigner d’un fait. Il n’a pas à prendre position en faveur d’une conduite à suivre plutôt qu’une autre. Il n’a pas de discrétion à exercer pour determiner quand une preuve est venue à sa connaissance. C’est un fait. Il ne lui appartient pas de le déterminer à sa guise. Comme l’exprime le procureur des intimés «il atteste tout simplement d’un fait.»

Passant à la deuxième hypothèse, encore là l’acte du Ministre consistant à déposer un certificat devant la Cour des Sessions de la Paix ne constitue à mon avis ni une décision de nature administrative, ni l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire. C’est, de la part du Ministre, recourir à un mode de preuve que la loi autorise de façon spécifique. Au lieu d’obliger le Ministre à témoigner dans chaque cas, la loi prévoit que le Ministre peut produire un certificat qui tient lieu du témoignage du Ministre comme cela existe dans de nombreux autres domaines. Il s’agit d’une règle d’administration de la preuve qui ne comporte de la part du Ministre aucune décision de nature administrative ni aucun exercice d’un pouvoir discrétionnaire. Que la loi dispose par ailleurs que le certificat est «une preuve concluante» du jour où la preuve est venue à la connaissance du Ministre, ne change pas la nature de l’acte ou des actes de celui-ci.

Le dépôt d’un certificat attestant de la date à laquelle la preuve est venue à la connaissance du Ministre ne constitue, ni par le fait même du dépôt du certificat, ni par l’affirmation qu'il contient, une décision administrative ou l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire par le Ministre de façon à lui rendre applicable la définition des mots «office, commission ou autre tribunal».

Sans me prononcer sur les autres questions soulevées, je suis d’avis qu’en l’espèce il n’existe pas de recours en vertu de l’art 18 de la Loi sur la Cour fédérale et que pour ce motif le pourvoi doit être rejeté avec dépens.