R. v. Les Habitations Perigord Inc., 88 DTC 6267, [1988] 2 CTC 64 (Que. C.A.)

LeBel, J.A.: — La Couronne se pourvoit contre des jugements prononcés par la Cour supérieure, à Québec, les 11 novembre et 13 décembre 1985, par l'honorable juge en chef Pierre Côté (m.a. pp. 60 à 67). Ce dernier rejetait alors son pourvoi contre un jugement prononcé par un juge de la Cour des sessions de la paix, l'honorable Jean Dutil. Celui-ci, sur objection préliminaire, renvoyait des plaintes de fraude fiscale portés en vertu de l’article 239 de la Loi de l'impôt sur le revenu du Canada (S.C. 1970-71-72, c. 63) (m.a. p. 67 aux p. 191 et ss.).

L'intimée, Les Habitations Périgord Inc., était une compagnie de construction immobilière. Dionne, Bellavance et Moreau agissaient comme ses administrateurs ou officiers pendant l'année d'imposition visée par les plaintes du Ministère du revenu. Drolet avait été son conseiller juridique.

Devant la Cour des sessions de la paix, la Couronne reprochait aux intimés d'avoir éludé des impôts en 1977, entre autres, par des déclarations de dépenses fictives. Dès le début du procès, les avocats des intimés présentèrent une série de moyens préliminaires. L'honorable juge Dutil en a retenu un seul, basé sur l'article 244 de la Loi de l'impôt sur le revenu (m.a. p. 166). Les jugements de la Cour supérieure confirment les motifs de cette première décision. Les premiers juges ont conclu tous deux que les plaintes étaient prescrites et que la Couronne n'avait pas utilisé, de façon valable, l'article 244 de la Loi de l'impôt sur le revenu. L'on sait que, généralement, en vertu de cette loi, les plaintes portées par voie de sommation doivent être déposées dans les cinq années de l'infraction. Le paragraph 4 de l'article 244 contient toutefois une exception qui reporte le délai de prescription de la plainte à un an de la date à laquelle le Ministre du Revenu atteste avoir pris connaissance des faits en litige:

Une dénonciation on une plainte en vertu des dispositions du Code criminel relative aux déclarations sommaires de culpabilité à l'égard d'une infraction à la présente loi, peut être déposée au plus tard cinq ans après la date où le sujet quia donné lieu à la dénonciation ou la plainte a pris naissance, ou dans l'année qui suit le jour ou une preuve suffisante, de l'avis du Ministre, pour justifier une poursuite relative à l'infraction est venue à sa connaissance et le certificat du Ministre quant au jour où cette preuve est venue à sa connaissance en est une preuve contraire.

L'appelante reconnaît que les plaintes seraient prescrites si elle ne peut invoquer avec succès l'article 244. Elles n'ont été portées que le 2 mai 1983, par poursuite sommaire et non par acte d'accusation et plus de cinq ans après l'infraction. Si les certificats émis en vertu de l’article 244 attestant la connaissance de l'infraction sont nuls, la plainte doit être rejetée. Le certificat en litige se lit:

EN VERTU du paragraphe 244(4) de la Loi de l'impôt sur le revenu, Statuts révisés du Canada 1952, chapitre 148, je soussigné H. Doyon, Directeur-Impôt, du bureau du district de Québec, du ministrère du Revenu national, Impôt, certifie par les présentes que, une preuve suffisante de l'avis du Ministre, pour justifier la poursuite de Les Habitations Périgord Inc., Claude Bellavance, Magella Dionne, Bé- rangère L. Moreau, Paul Moreau et Gaétan Drolet, tous de Québec, province de Québec, pour les infractions telles que montrées à la pièce A ci-annexée, est venue à ma connaissance le 26ième jour de juillet 1982.

DONNE sous mon seing en la ville de Québec, province de Québec, ce 31ième jour de mai 1983. (m.a. p. 209)

La poursuite a déposé au dossier deux certificats successifs, rédigés de même façon, émis à des dates différentes, par le même fonctionnaire. Le juge des sessions de la paix et de la Cour supérieure ont considéré ces certificats comme nuls. Ils ont déclaré se baser principalement sur un arrêt de notre Cour, dans Procureur général du Canada c. Marcotte, [1975], C.A. 570). Selon ce jugement, le certificat doit attester la connaissance du Ministre. Celle-ci serait un fait mais non une fonction délégable à un fonctionnaire du revenu. La connaissance devrait être celle du Ministre.

En plus de la légalité du certificat, les procureurs des intimés Bellavance, Moreau et Drolet ont soulevé un moyen additionnel de procédure, soit l'absence de signification personnelle de l'avis d'appel devant la Cour supérieure. Je ne m'attarderai pas à ce moyen. Si problème il y avait, le jugement de la Cour supérieure, accordant une extension de délais et la correction du vice de procédure, a réglé le problème. Je n'aurai à considérer que le seule question de la validité du certificat émis en vertu de l'article 244 et de ses conséquences.

Dans ses moyens d'appel, la poursuite tente d'abord de distinguer la présente affaire du cas étudié dans l'arrêt Marcotte. Elle soutient que les certificats produits dans ce dossier ont été rédigés de manière différente de ceux qu'examinait notre Cour dans cette affaire Marcotte. Les certificats invoqués ici renverraient expressément à l'avis du Ministre. Le fonctionnaire agirait comme l'"alter ego" de celui-ci.

L'appelante soulève un moyen alternatif. Si elle ne peut distinguer le présent cas de l'arrêt Marcotte, elle soutient que le précédent posé par celui-ci ne vaudrait plus, en raison de l’évolution rapide du problème de la délégation des fonctions administratives depuis quelques années. D'abord, les dispositions de l'article 220 de la Loi de l'impôt sur le revenu et le règlement d'application no 900 comporteraient une délégation portant à la fois sur l'émission du certificat et l'attestation de la connaissance par le fonctionnaire autorisé. Le Directeur des impôts, au bureau du district du revenu de Québec détiendrait une telle délégation en vertu du règlement no 900. De plus, en raison des besoins propres à l'administration publique, la théorie de la délégation implicite serait de plus en plus reconnue par la jurisprudence. A cet égard, notre Cour devrait s'inspirer, pour l'avenir, des principes posés par l'arrêt La Reine c. Harrison, [1977] 1 R.C.S. 238. Ainsi, ou bien l'arrêt Marcotte ne serait pas un précédent applicable, ou qu'il n'était plus valable et devrait être mis de côté en raison de l’évolution du droit administratif depuis 1985.

Les mémoires des intimés s'appuient principalement sur les motifs exposés dans le jugement de monsieur le juge Dutil. Selon eux, l'arrêt Marcotte lierait la Cour et enfin, la seule délégation qu'autoriseraient la loi et la réglementation serait celle de l'émission du certificat lui-même et non de l'attestation de la connaissance. II faudrait toujours que l'on atteste que le Ministre ait pris connaissance lui-même des faits pertinents.

Malgré les changements apportés à la législation et à la réglementation et certaines variantes entre les rédactions des certificats étudiés, l'arrêt Marcotte paraît bien avoir tranché la question qui nous est soumise. Le certificat reproduit dans l'opinion de monsieur le juge Mayrand, se lisait:

En vertu du paragraphe (4) de l'article 244 de la Loi de l'impôt sur le revenu, Statuts révisés du Canada 1952, chapitre 148, je soussigné S.E. Bernier, Sous- ministre Adjoint du Revenu national pour l'impôt, certifie par les présentes que le 14 mars 1972, il est venu à ma connaissance une preuve suffisante, de mon avis, pour justifier la poursuite de Maurice R. Marcotte . . . (loc.cit. p. 15)

Le juge Mayrand écartait alors l'argument d'après lequel le fonctionnaire agissait comme l'"alter ego" du Ministre. Il rejetait finalement le certificat en se fondant sur la distinction entre le fait et le pouvoir, la connaissance étant un fait et non une fonction ou un pouvoir délégable:

Cette connaissance acquise par le ministre, point de départ de la prescription annale, est un fait et non un "pouvoir" ou une "fonction"; on ne peut donc lui substituer la connaissance acquise par le sous-ministre ou par l'un des sous- ministres adjoints. Comme le juge de la Cour supérieure le dit:

Il serait inconcevable que le sous-ministre adjoint ayant pris connaissance d'une preuve qui était dans son opinion, suffisante et n'ayant rien fait pendant plus d'un an, le sous-ministre ou le ministre pourraient de nouveau prendre connaissance de la même preuve, en arriver à la même opinion et faire renaître une deuxième (ou même une troisième) fois une prescription déjà deux (ou trois) fois acquise.

En attestant "que le 14 mars 1972, il est venu à ma connaissance une preuve suffisante, de mon avis, pour justifier la poursuite", le sous-ministre adjoint n’a pas attesé “que le 14 mars 1972, il est venu à la connaissance du ministre une preuve suffisante pour justifier la poursuite”. (loc.cit. p. 16)

A la fin de son opinion, le juge Mayrand avait mentionné qu'une rédaction différente de la loi ou du certificat aurait pu changer les données du problème. Cependant, il n'avait pas précisé les modalités de ces changements. Il ne m'apparaît nullement que les modifications apportées au texte du certificat qui est aient bonifié la situation de l'appelante, bien au contra- ite, comme nous le verrons.

Par ailleurs, la these de la distinction entre le pouvoir et l'absence de délégation quant au fait que comporterait la connaissance, a été repris par les tribunaux de l'Alberta, y compris la Cour d'appel, dans l'affaire Medicine Hat Greenhouses Limited and Neil German v. The Queen, [1980] C.T.C. 114; 79 D.T.C. 5091. Enfin, un obiter d'une opinion de monsieur le juge Chouinard l'utilisait, dans Fee et al. c. Bradshaw, [1982], 1 R.C.S. 608; [1982] C.T.C. 201:

Quant à la première hypothèse, l'affirmation quant au jour où la preuve est venue à la connaissance du Ministre ne peut, à mon avis, en aucune façon être assimilée à une décision administrative ou à l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire. Ce n'est pas une décision que le Ministre prend, ce n'est pas un pouvoir discrétionnaire qu'il exerce. C'est de sa part témoigner d'un fait. Il n'a pas à prendre position en faveur d'une conduite à suivre plutôt qu'une autre. Il n’a pas de discrétion à exercer pour déterminer quand une preuve est venue à sa connaissance. C'est un fait. Il ne lui appartient pas de la déterminer à sa guise. Comme l'exprime le procureur des intimés “il atteste tout simplement d'un fait.” (loc.cit. p. 617: C.T.C. 206)

L'article 244, tel qu'il se lit maintenant, reconnaît la possibilité de suspendre un délai de prescription à condition qu'une attestation soit émise confirmant la connaissance du Ministre. L'arrêt Marcotte insiste sur la nécessité que la connaissance même du Ministre soit attestée. Cette règle demeure valable et détermine la solution du présent litige.

En l'espèce, le certificat produit atteste simplement qu'une preuve suffisante est venue à la connaissance du directeur régional des impôts. Bien que le certificat l'affirme suffisante "de l'avis du Ministre”, elle serait venue à la connaissance non pas de celui-ci, mais du fonctionnaire autorisé. Rien n'atteste que le Ministre n'ait connu la preuve que le 26 juillet 1982.

Ajoutons que le certificat n'indique pas que le 26 juillet 1982 était bien le jour où une preuve suffisante était venue à la connaissance du Ministre. Il mentionne simplement qu'à cette date, il possédait une preuve suffisante pour justifier des poursuites. L'article 244 exigeait davantage. II aurait fallu identifier le jour où avait lieu une première prise de connaissance. Si l'on veut donner à l'article 244 un effet qui assure une certaine diligence dans l'exercice des droits du Ministrère et le respect de ceux des contribuables, la date de connaissance attestée doit être celle où est acquise la première connaissance. Autrement, des poursuites pourraient être engagées n'importe quand et à l'initiative de n'importe qui.

Le certificat produit ici peut être interprété comme visant l'un des jours où la connaissance aurait pu être acquise. Cela ne suffit pas: en utilisant le terme "le jour", que l'on atteste qu'il s'agit bien du premier moment auquel cette connaissance du fait a été acquise.

Par ailleurs, les arguments relatifs à l’évolution du droit et de la jurisprudence sur la délégation de pouvoir implicte n'affectent pas l'issue de cette affaire. Comme on l’a vu, tant qu'il est impossible de distinguer cette affaire de l'arrêt Marcotte, la question soulevée n'est pas celle d'une délégation de pouvoirs mais tout simplement d'identification de la personne qui devait confirmer l'existence d'un fait. L'on peut admettre qu'un fonctionnaire autorisé par le règlement aurait pu déposer le certificat. Il devait toutefois se baser sur la connaissance même du Ministre et attester celle-ci, ce qui n'a pas été fait. Cette solution ne remet pas en cause les principes posés par l'arrêt Harrison ou par la jurisprudence postérieure. Les contraintes propres à l'administration publique sont connues, les difficultés d'interprétation de certaines dispositions législatives également, ainsi que le besoin parfois de les interpréter avec une certaine souplesse, de façon à permette l'exécution rationnelle de certaines fonctions administratives. Sans nier que la jurisprudence et le droit administratif se montrent de plus en plus conscients de ces caractéristiques de l’administration publique, j'estime que l'arrêt antérieur de notre Cour, dans l'affaire Marcotte, pose un problème distinct et que sa conclusion nous lie à l'égard d'une attestation non conforme au texte de l'article 244 de la Loi de l'impôt sur le revenu.

L'honorable juge Dutil, confirmé par la Cour supérieure, a exposé de façon détaille ses motifs de jugement. L'appelante n'est pas parvenue à établir que ceux-ci étaient erronés. Au contraire, j'estime ses motifs conformes au droit et en conséquence, le pourvoi doit échouer. Ceci me dispense de traiter de certains problèmes additionnels soulevés par les intimés lors de l'audition, notamment à propos de l'application de la Charte canadienne des droits et libertés.

Pour ces motifs, je rejetterais le pourvoi. A titre de dépens et honoraires, tant en Cour des sessions de la paix qu'en Cour supérieure et devant notre Cour, j'accorderais à chacun des procureurs qui ont occupé, une somme de 2 000,000$ plus les déboursés.

Beauregard, J.A.: —Relativement à la prescription d'une poursuite par déclaration sommaire de culpabilité pour une infraction à la Loi de l'impôt sur le revenu, l'article 244(4) de la Loi dispose:

Une dénonciation ou une plainte en vertu des dispositions du Code criminel relative aux déclarations sommaires de culpabilité à l'égard d'une infraction à la présente Loi peut être déposée ou faite au pous tard 5 ans après la date ou le sujet qui a donné lieu à la dénonciation ou à la plainte a pris naissance, ou dans l'année qui suit le jour où une preuve suffisante, de l'avis du Ministre, pour justifier une poursuite relative à l'infraction, est venue à sa connaissance, et le certificat du Ministre quant au jour où cette preuve est venue à sa connaissance en est une preuve concluante.

[Les italiques sont de moi.]

De cet article on pourrait croire que seul le ministre peut signer le certificat de l'article 244(4) et que c'est lui personnellement qui doit juger de la suffisance de la preuve qui sert de fondement à une poursuite.

Mais l'article 220(1) de la Loi dispose que le sous-ministre du Revenu national pour l'impôt peut exercer tous les pouvoirs et remplir toutes le fonctions dévolues au ministre en vertu de la Loi.

Vu la délégation très générale de l’article 220(1), on ne saurait prétendre que, lorsque l'article 244(4) réfère à deux reprises au “Ministre”, il ne réfère pas en même temps au sous-ministre. En d'autres mots, le sous-ministre a non seulement la compétence pour signer, pour et au nom du ministre, le certificat de l’article 244(4), mais il a également la compétence pour juger de la suffisance de la preuve qui sert de fondement à une poursuite.

D'autre part, en application de l'article 221(1)(f) de la Loi, le gouverneur en conseil, par l’article 900(2) des Règlements de l'impôt sur le revenu, a disposé que le directeur de l'impôt auprès d'un Bureau de district du ministère du Revenu national, Impôt, peut exercer les pouvoirs et remplir les fonctions qui sont attribuées au ministre par l’article 244(4) de la Loi.

Etant donné que cette délégation des pouvoirs du ministre en vertu de l'article 244(4) au directeur de l'impôt est aussi générale que celle faite au sous-ministre par l'article 220(1), on ne saurait prétendre non plus que, lorsque l'article 244(4) réfère à deux reprises au “Ministre”, il ne réfère pas en même temps au directeur de l'impôt. En d'autres mots, le directeur de l'impôt a non seulement la compétence pour signer pour et au nom du ministre, le certificat de l’article 244(4), mais il a également la compétence pour juger de la suffisance de la preuve qui sert de fondement à une poursuite.

En d'autres mots, le sous-ministre est l'alter ego du minister dans le cadre de toute la Loi et le directeur de l'impôt est l’alter ego du ministre et du sous-ministre dans le cadre, en particulier, de l'article 244(4).

Le législateur a évidement voulu soulager le ministre en déléguant au sous-ministre la compétence des pouvoirs et des fonctions du premier, et le gouverneur en conseil a lui aussi voulu soulager le ministre et le sous- ministre en déléguant au directeur de l'impôt la compétence, dans le cadre de l’article 244(4), des pouvoirs et des fonctions de ceux-ci. Mais en voulant soulager le ministre et le sous-ministre, on a de fait imposer à l'appelante un fardeau de preuve supplémentaire lorsque l'appelante désire invoquer la prescription spéciale d'un an de l’article 244(4). En effet, de la façon que la Loi et l’article 900(2) des Règlements sont rédigés, il fallait en l'espèce que l'appelante prouve que ni le ministre, ni le sous-ministre, ni le directeur de l'impôt n'avait eu, plus d'un an avant le dépôt des dénonciations, une connaissance personnelle de l'existence d'une preuve suffisante, quant à lui, pour justifier les pour-suites.

En l'espèce, le certificat produit est curieusement libellé. Le certificat est celui du directeur de l'impôt qui affirme qu'une preuve suffisante, de l'avis du ministre, pour justifier les poursuites, est venue à sa connaissance dans l'année qui a précédé le dépôt des dénonciations. L'appelante nous propose que, vu la délégation de pouvoirs, le directeur de l'impôt, dans son certificat, ne réfère pas à l'avis du ministre mais à l'avis du directeur comme délégué du ministre. C'est une façon de voir les choses mais, pour constituer une preuve concluante aux termes de l'article 244(4), le certificat ne peut être ambigu et, dans les circonstances, le certificat n’a aucune valeur.

Je ne sais pas si l'appelante aurait eu le droit, lors des procès, de faire la preuve, viva voce ou par la production de plusieurs certificats émanant du ministre, du sous-ministre et du directeur de l'impôt ou d'un certificat général de l'un d'eux, qu'en réalité ni le ministre, ni le sous-ministre, ni le directeur de l'impôt n'avait eu, plus d'un au avant le dépôt des dénonciations, une connaissance personnelle d'une preuve suffisante, quant à lui, pour justifier les poursuites. Nous n'avons pas à décider cela puisqu'en première instance, lorsque le certificat fut annulé, l'avocat de l'appelante n'a pas offert une telle preuve quoiqu'il semblât acquis que le ministre lui- même n'avait pas eu une telle connaissance.

Je rejetterais le pourvoi et j'accorderais, à titre d'honoraires au procureur de chacun des intimés, une somme de 2 000,00$ plus les déboursés en guise d'honoraires extra-judiciaires.

Nichols, J.A.: —Enoncée dans un article qui commence par déterminer la prescription habituelle, la prescription d'un an qu'on retrouve à l'article 244(4) de la Loi de l'impôt sur le revenu m'apparaît clairement comme une prescription exceptionnelle.

D'autant plus exceptionnelle qu'il ne s'agit pas simplement d'une extension de la prescription de cinq ans mais d'une prescription d'une élasticité peu commune.

L'article 244(4) dispose:

(4) Prescription des poursuites. Une dénonciation ou une plainte en vertu des dispositions du Code criminel relative aux déclarations sommaires de culpabilité à l'égard d'une infraction à la présente Loi peut être déposée ou faite au plus tard 5 ans après la date où le sujet qui a donné lieu à la dénonciation ou à la plainte a pris naissance, ou dans l’année qui suit le jour où une preuve suffisante, de l'avis du Ministre, pour justifier une poursuite relative à l'infraction, est venue à sa connaissance, et le certificat du Ministre quant au jour où cette preuve est venue à sa connaissance an est une preuve concluante.

Si le législateur a voulu d'une part accorder à l'autorité publique un moyen efficace de poursuivre ceux qui se rendent coupables de fraude fiscale, il a aussi voulu que le justiciable ne reste pas indéfiniment sous la menace de poursuites.

Il fallait donc fixer un point de départ à cette prescription exceptionnelle. Non pas un point de départ que l'administration pourrait fixer à sa guise mais un point de depart que le justiciable pourrait lui-même connaître avec certitude. Car à quoi servirait une prescription si celui en faveur de qui elle est édictée, ne peut savoir quand elle commence.

Pour fixer ce point de départ il fallait donc se replier sur un fait certain. Le législateur a choisi de l'arrêter au jour où le Ministre, selon qu'en attesterait un certificat juridiquement concluant, aurait acquis la conviction, à sa connaissance, que la preuve est suffisante pour intenter des poursuites.

Si le pouvoir général de délégation permettait aux officiers et fonctionnaires du Ministère d'agir au lieu et place du Ministre, le point de départ de la prescription pourrait varier aux caprices de la conviction personnelle de tous ceux qui sont autorisés par la Loi à agir au nom du Ministre.

Lorsque la loi exprime un pouvoir exceptionnel et lorsqu'il s'agit par surcroît d'une matière de prescription, je ne puis me convaincre qu'il faille, comme le propose l'appelante, recourir à des principes d'interprétation larges et généreux.

Il est possible que le législateur n'ait pas eu l'intention d'imposer personnellement au Ministre le fardeau d'évaluer dans tous les dossiers de fraude fiscale la qualité de la preuve détenue par le personnel de son ministère, mais si telle n'était pas son intention, il lui fallait s'exprimer clairement.

À mon avis le texte de l’article ne se prête pas à une autre interprétation que celle qui a déjà été retenue antérieurement dans différentes décisions et l'appelante ne m'a pas convaincu qu'il y avait lieu de reconsidérer la question à la lumière de principes nouveaux ou différents.

Je partage l'opinion de mon collègue monsieur le juge LeBel et pour les motifs qu'il exprime, je disposerais du pourvoi comme il le propose.

Appel rejeté.